|  |
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ ЯМАЛО-НЕНЕЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 21 апреля 2010 г. № 32
О ДОКЛАДЕ О СОСТОЯНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ЯМАЛО-НЕНЕЦКОМ АВТОНОМНОМ ОКРУГЕ В 2009 ГОДУ
Рассмотрев представленный Председателем Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа С.Н.Харючи Доклад о состоянии законодательства в Ямало-Ненецком автономном округе в 2009 году (далее - Доклад) и руководствуясь частью 3 статьи 24 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа, Законодательное Собрание Ямало-Ненецкого автономного округа постановляет: 1. Одобрить основные положения Доклада . 2. Считать, что в Докладе системно оценивается состояние законодательного обеспечения основных направлений внутренней политики Ямало-Ненецкого автономного округа и определяются перспективы совершенствования законодательства и правоприменительной практики в соответствующих сферах общественных отношений. 3. Представить Доклад Губернатору Ямало-Ненецкого автономного округа. 4. Направить Доклад Председателям палат Федерального Собрания Российской Федерации С.М.Миронову, Б.В.Грызлову, полномочному представителю Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе Н.А.Винниченко, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Д.Н.Ананьеву, Ю.В.Неелову, депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации А.И.Острягину, В.Н.Казарину, в Администрацию Ямало-Ненецкого автономного округа, Главному федеральному инспектору по Ямало-Ненецкому автономному округу аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе А.М.Калиберде, в Суд Ямало-Ненецкого автономного округа, Прокуратуру Ямало-Ненецкого автономного округа, Управление внутренних дел Ямало-Ненецкого автономного округа, Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Ямало-Ненецкому автономному округу, главам муниципальных образований и в представительные органы муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе, в Избирательную комиссию Ямало-Ненецкого автономного округа, Счетную палату Ямало-Ненецкого автономного округа, Торгово-промышленную палату Ямало-Ненецкого автономного округа, Общественную палату Ямало-Ненецкого автономного округа. 5. Комитетам и депутатам Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа использовать выводы и рекомендации Доклада при осуществлении своей деятельности по правовому мониторингу и реализации полномочий Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа. 6. Опубликовать Доклад в официальном издании Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа. 7. Направить данное Постановление для официального опубликования. 8. Настоящее Постановление вступает в силу со дня его принятия.
Председатель Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа С.Н.ХАРЮЧИ
ДОКЛАД О СОСТОЯНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ЯМАЛО-НЕНЕЦКОМ АВТОНОМНОМ ОКРУГЕ В 2009 ГОДУ
ПРЕДИСЛОВИЕ
Закрепленное в Конституции Российской Федерации федеративное устройство государства предполагает практическое применение широкого инструментария соучастия субъектов Федерации в отправлении государственной власти в русле общенациональных приоритетов социально-экономического и политического развития. В то же время субъектам федераций, как это принято и в общемировой практике федеративного строительства, предоставляются права на осуществление самостоятельного правового регулирования тех областей жизни и деятельности общества, планомерное и гармоничное развитие которых было бы немыслимо без учета исторических, культурных, национальных, географических, климатических и иных особенностей конкретных территорий. Равноправный характер статуса субъектов Российской Федерации и их соучастие в выполнении конституционной миссии государства и согласно правовой модели, и на практике реализуются, в первую очередь, на основе осуществления на уровне субъектов Федерации самостоятельного законодательного регулирования вопросов, отнесенных к их ведению. При этом одним из средств определения главных, приоритетных направлений законодательной политики на уровне субъектов Российской Федерации традиционно выступает регулярный мониторинг состояния регионального законодательства, осуществляемый как в целях оценки юридико-технического качества нормативной основы деятельности субъектов Федерации и предложения возможных путей ее развития, так и для оценки эффективности реализации на практике законодательных положений (в том числе в деятельности исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления на соответствующей территории). В Ямало-Ненецком автономном округе мониторинг состояния законодательства ведется на постоянной основе в соответствии с принципами и порядком, предусмотренными Законом автономного округа от 06.04.2006 № 13-ЗАО "О правотворчестве" и Законом автономного округа от 08.06.2009 № 37-ЗАО "О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе", а итоги такого наблюдения отражаются в ставших традиционными ежегодных докладах законодательного органа автономного округа о состоянии законодательства Ямало-Ненецкого автономного округа. Значимость данной работы велика. В современных условиях постоянного усложнения отношений в правовой, экономической, социальной, политической сферах и повышения роли процессов информатизации и автоматизации государственного управления эффективная организация мониторинга правового пространства в автономном округе приобретает особую важность. Компетентное управление многогранными социальными процессами, органично связанными с общенациональными и геополитическими амплитудами развития, сегодня невозможно без достоверной и полной информации о состоянии нормативной правовой системы автономного округа и правоприменительной практики. В этой связи в рамках мониторинга правового пространства существует постоянная потребность в отборе новых параметров оценки эффективности законодательства и практики его применения. Именно критерии оценки эффективности правового регулирования становятся основополагающими. Так, в Ямало-Ненецком автономном округе давно сложилась система параметров научно-правовой экспертизы и экспертизы на коррупциогенность действующих законодательных актов и проектов законов автономного округа; однако в обозримой перспективе становятся видны задачи по выработке набора критериев оценки законодательных актов на предмет их конфликтогенности: снижение уровня конфликтогенности законов автономного округа и принимаемых в их развитие подзаконных нормативных правовых актов со всей очевидностью будет способствовать уменьшению степени загруженности судебных и иных правоприменительных органов, позволит обеспечить повышение уровня правовой культуры на основе осознания участниками правоотношений естественной корреляции взаимных интересов в рамках существующих между ними правовых связей. Решение задач мониторинга состояния законодательства автономного округа достигается в соответствии с Концепцией мониторинга правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе, утвержденной постановлением Государственной Думы автономного округа от 20.06.2007 № 930, путем обеспечения функционирования и постоянного развития системы наблюдения за состоянием законодательства и правоприменительной практики, широкого применения научно обоснованных критериев оценки эффективности и качества нормативной основы публичного управления, инвентаризации и систематизации нормативных правовых актов автономного округа, а также отражения основных результатов этой деятельности в ежегодных публичных докладах. Настоящий доклад представляет собой научно-аналитический обзор основных направлений деятельности Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа, осуществлявшейся в течение 2009 года. В числе таких направлений традиционно выделены следующие: правовое состояние институтов гражданского общества, обеспечивающих политические права граждан, которые проживают на территории Ямало-Ненецкого автономного округа, а также стратегия развития основных элементов политической системы автономного округа; правовая стратегия социально-экономического развития автономного округа, охватывающая широкий спектр вопросов, начиная с проблематики социальной защиты и социального обеспечения граждан и заканчивая перспективными направлениями реализации законодательной политики в сферах инвестиций, инноваций, развития малого и среднего предпринимательства; правовая стратегия обеспечения и защиты личных прав и свобод граждан, включая законодательное обеспечение гарантий прав коренных малочисленных народов Севера, проживающих на территории автономного округа. Доклад носит публичный характер, что позволяет всем участникам общественно-государственной жизни ознакомиться с концентрированным отображением результатов совместной законотворческой работы органов государственной власти автономного округа, дать им критическую оценку, увидеть тенденции дальнейшего развития окружного законодательства через призму приоритетных задач публичного управления. Данный подход позволяет непосредственно реализовать в деятельности Законодательного Собрания автономного округа принцип транспарентности государственной власти и основных общественно-политических процессов, конституционные положения о праве граждан участвовать в управлении делами государства. Структура доклада определена его целью. По традиции в начале дается оценка основным стратегическим ориентирам правового развития Ямало-Ненецкого автономного округа и отражаются особенности их законодательного обеспечения на протяжении 2009 года. Далее в систематизированном обобщенном виде приводятся важнейшие результаты законотворческой деятельности в автономном округе в течение 2009 года, отражаются позитивные сдвиги в соответствующих областях правового регулирования и проблемы, которые только еще предстоит решать. Логика построения аналитической части доклада базируется на том, что законотворчество на территории автономного округа выступает неотъемлемым и необходимым элементом целостного механизма правового регулирования на всей территории Российской Федерации. Образуя с федеральным законодательством единое целое, законодательство Ямало-Ненецкого автономного округа развивает его, конкретизирует и дополняет, выступает важным инструментом, способствующим реализации на территории автономного округа приоритетных задач социально-экономического и политического развития в рамках общенациональной стратегии. По этой причине анализ имеющегося законодательного материала Ямало-Ненецкого автономного округа по традиции осуществлялся по следующей методике: проверка соблюдения пределов правотворческой компетенции в процессе принятия законов автономного округа на предмет выявления возможных случаев выхода органов государственной власти автономного округа за рамки предоставленных полномочий по осуществлению правового регулирования по вопросам, отнесенным к компетенции субъектов Российской Федерации; анализ имеющихся законодательных актов в их соотношении на предмет выявления признаков неполной или недостаточной корреляции содержащихся в них положений, а также фактов закрепления в них взаимоисключающих, дублирующих либо не реализуемых на практике правил, при которых в рамках иерархического взаимодействия законодательных актов возникают или могут возникнуть коллизионные разночтения; исследование внутренней структуры и содержания законов автономного округа на предмет соблюдения необходимых требований, предъявляемых к категориально-терминологическому аппарату нормативных актов с точки зрения языка и стиля изложения, а также полноты в регулировании соответствующей группы общественных отношений с позиций задач, стоящих перед органами публичной власти на современном этапе. Необходимость построения исследовательской части настоящего доклада именно по данной методике основывается на убежденности в том, что эффективное законодательство - это, прежде всего, качественное законодательство. Качество законодательства любого уровня, как известно, обеспечивается соблюдением основных юридико-технических параметров при подготовке, принятии и реализации законодательных актов. Исследовательская часть доклада структурирована по основным отраслям законодательства и в силу этого включает также анализ важнейших положений законодательных актов автономного округа, принятых либо претерпевших изменения и (или) дополнения в 2009 году, с позиций соответствия их приоритетным направлениям общегосударственной долгосрочной стратегии социально-экономического развития; в необходимых случаях такой анализ дополняется и оценкой деятельности исполнительных органов государственной власти автономного округа и органов местного самоуправления муниципальных образований автономного округа по реализации положений, содержащихся в соответствующих законодательных актах автономного округа. Значимое место в докладе отведено оценке основных итогов и выявлению ключевых тенденций законотворческой деятельности в Ямало-Ненецком автономном округе. В заключение доклада формулируются необходимые рекомендации субъектам правотворчества автономного округа, отражающие важнейшие подходы к совершенствованию законотворческой деятельности в Ямало-Ненецком автономном округе в предстоящем периоде.
I. СТРАТЕГИЯ ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ ЯМАЛО-НЕНЕЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА
Ни один субъект Российской Федерации не может оставаться в стороне от общественно-политических и социально-экономических процессов, происходящих в масштабах страны и находящих отражение в приоритетах общегосударственной правовой политики. Ямало-Ненецкий автономный округ в данном отношении не является исключением. Вот почему непреходящей задачей органов государственной власти автономного округа является реализация интегрированно с процессами законодательного нормирования, происходящими на федеральном уровне и в других субъектах Федерации, эффективной правовой политики в автономном округе посредством учета исторических, социальных, демографических, климатических, экономических и иных особенностей региона. В 2009 году работа по модернизации основ стратегии правового развития автономного округа была продолжена, и в числе наиболее значимых шагов в этом направлении необходимо отметить следующие: во-первых, начало практической реализации принятого в конце декабря 2008 года Закона автономного округа от 25.12.2008 № 121-ЗАО "О прогнозировании, стратегическом и программном планировании социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа"; во-вторых, создание в течение 2009 года законодательных основ регулярного мониторинга правового пространства и системы правовых инструментов гармонизации нормативных правовых актов окружного и муниципального уровней, что выразилось в принятии Закона автономного округа от 08.06.2009 № 37-ЗАО "О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе" и начале реализации положений Закона автономного округа от 02.12.2008 № 106-ЗАО "Об организации и ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов Ямало-Ненецкого автономного округа". Характеризуя ключевые положения Закона автономного округа "О прогнозировании, стратегическом и программном планировании социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа", прежде всего необходимо подчеркнуть его роль в качестве законодательного акта, обеспечивающего консолидацию усилий всех без исключения органов власти и управления на территории автономного округа в выработке и последующей реализации приоритетов регионального социально-экономического развития. Особенно следует выделить и то обстоятельство, что Законом предусматривается осуществление в автономном округе прогнозирования и планирования социально-экономического развития в неразрывной взаимосвязи с положениями концепции и программ социально-экономического развития Российской Федерации, что в очередной раз свидетельствует о понимании в автономном округе невозможности социальной и экономической отчужденности, изоляции региона от общегосударственных процессов, происходящих в экономической и социальной сферах. Безусловным достоинством механизма прогнозирования и планирования социально-экономического развития автономного округа, закрепленного рассматриваемым Законом , являются гарантии участия в соответствующих процедурах общественности, бизнес-сообщества, институтов гражданского общества. Привлечение к обсуждению проектов стратегии и программы развития автономного округа широкого круга представителей различных социальных и экономических групп населения не только является своеобразным лакмусом, указывающим, насколько верно воспринимаются и осмысливаются властью реальные проблемы повышения качества жизни людей, но и позволяет затем, на стадии реализации названных программных документов, обеспечить решениям органов государственной власти автономного округа и муниципальных органов наиболее прочную опору на общественное мнение. Демократизация процедур прогнозирования и планирования социально-экономического развития автономного округа, основанная на максимально открытом обсуждении проектов стратегии и программы развития автономного округа, а также результатов их выполнения, - важное условие реализации конституционных гарантий соучастия ямальцев в отправлении публичной власти на территории округа. Значимым событием в конструировании долгосрочной стратегии правового развития Ямало-Ненецкого автономного округа стало и то, что уже в 2009 году появились первые практические результаты реализации рассматриваемого Закона : постановлением Законодательного Собрания автономного округа от 09.12.2009 № 1990 утверждена Стратегия социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа на период до 2020 года. В резюмирующей части Стратегии сформулированы приоритетные направления социально-экономической политики органов государственной власти автономного округа: улучшение условий жизни населения автономного округа, воспроизводство минерально-сырьевой базы; совершенствование транспортной сети и логистических схем; обеспечение устойчивого энергоснабжения в автономном округе; охрана окружающей среды; развитие кадрового потенциала. Качественное, эффективное и своевременное законодательное обеспечение перечисленных приоритетов социально-экономического развития - первостепенная задача представительного органа власти автономного округа. В 2009 году органы государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа дальнейшее совершенствование законодательства осуществляли в условиях продолжающегося мирового экономического кризиса. Не случайным поэтому является то, что во главу угла были поставлены задачи по обеспечению устойчивого функционирования системы социальных гарантий и социальной защиты для населения. Однако сохранение социальной стабильности в автономном округе выступало на протяжении 2009 года далеко не единственным ориентиром в формировании вектора законодательной политики в автономном округе. Необходимо особенно подчеркнуть, что к настоящему времени система законодательства автономного округа сформировалась с соблюдением таких ведущих принципов взаимодействия федеральной и окружной правовых систем, как взаимная согласованность и эффективное уставное нормотворчество, что позволило на окружном уровне оперативно корректировать приоритеты законодательной деятельности в русле общегосударственных задач по созданию необходимых условий для стабильного социально-экономического развития, сохранения и повышения жизненного уровня населения. Среди важнейших направлений, по которым велась законодательная работа в автономном округе в 2009 году, следует отметить: принятие дальнейших мер по стимулированию развития на территории автономного округа малого и среднего предпринимательства, включая внесение изменений и дополнений в законодательные акты, направленных на устранение излишних административных "барьеров" в предпринимательской деятельности и избыточных процедур контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов; установление законодательных основ реализации в автономном округе государственной научно-технической политики, стимулирования инновационных процессов, развития инвестиций в наукоемкие технологии, производство и социальную сферу; ]]>Между тем, в аналогичном докладе законодательного органа автономного округа по итогам 2008 года отмечалась настоятельная потребность в качественном обновлении отдельных законодательных актов, действующих в социальной сфере. Истекший год показал, что динамика развития данного блока окружного законодательства во многом была обусловлена необходимостью реализации в рамках принимаемых законодательных решений антикризисных мер социальной направленности; качественного же обновления, которого можно было бы ожидать в результате содержательной ревизии и систематизации действующих здесь законов автономного округа, в 2009 году не произошло. Своеобразны итоги развития в истекшем году блока окружного законодательства, рассчитанного на регулирование экономической сферы. С одной стороны, ориентиры государственной экономической политики, определенные в предшествующее время, остались на протяжении 2009 года в целом неизменными, а объем полномочий автономного округа по самостоятельному законодательному регулированию экономической сферы на протяжении долгих лет остается относительно стабильным и весьма ограниченным. С другой стороны, изменения и дополнения, вносившиеся в кризисном 2009 году в акты законодательства автономного округа, регламентирующие вопросы экономического развития, в основном носили редакционный, уточняющий характер, а вновь принятые законы автономного округа являются рамочными и не содержат конкретных механизмов их реализации. Несмотря на предпринимаемые на протяжении ряда лет в автономном округе шаги по развитию инвестиционной и инновационной сфер, принятый в 2009 году Закон автономного округа "О реализации на территории Ямало-Ненецкого автономного округа государственной научно-технической политики" является типичным примером рамочного законодательного акта, который в самой своей основе не в состоянии будет обеспечить прорыв в развитии инноваций и рост инвестиций в сферу высоких технологий в автономном округе; не являются достаточными в этом отношении и принятые с целью реализации положений окружных законов целевые программы по развитию инвестиций и инновационной сферы. Сегодня мы все можем наблюдать ситуацию, когда на протяжении ряда лет локомотивом развития региональной экономики по-прежнему остается топливно-энергетический комплекс автономного округа; привлекательность ресурсной минерально-сырьевой базы региона является главным фактором, обеспечивающим приток в автономный округ инвестиций и внедрение новейших технологических разработок и достижений в промышленности. И это на фоне сохраняющейся отсталости секторов экономики, ориентированных на розничный потребительский рынок. В настоящее время ключевым приоритетом модернизации российской экономики, ее перехода на инновационный путь развития является повсеместное распространение продукции и услуг, основанных на применении новых знаний и рассчитанных в первую очередь на розничный потребительский рынок, стимулирование развития центров и территорий, образующих конгломераты исследовательских и внедренческих организаций и предприятий, объектов венчурной финансовой инфраструктуры и институтов, предлагающих широкий спектр аутсорсинговых услуг для развивающихся компаний. Нужно признать, что предпринимаемые в автономном округе (и окружным законодателем, и исполнительными органами государственной власти) шаги явно недостаточны для формирования необходимой инфраструктуры инновационной деятельности, создания научно-исследовательских комплексов, бизнес-инкубаторов, технопарков. Соответственно, без формирования эффективной среды создания инноваций не следует ожидать и изменения в обозримой перспективе структуры инвестиций в экономику автономного округа. Дополнительно необходимо напомнить о том, что в аналогичном докладе Законодательного Собрания автономного округа по итогам 2008 года закреплялась необходимость замены некоторых устаревших законодательных актов автономного округа в данной области соответствующими законами автономного округа в новой редакции, рассчитанными на применение в современных условиях. Однако в истекшем году в автономном округе так и не приняты новые Закон "Об инвестициях" и Закон "Об инновационной деятельности". Оценивая итоги развития в 2009 году блока законодательства автономного округа, рассчитанного на регулирование экономической сферы, необходимо констатировать почти полное отсутствие изменений в механизмах стимулирования на территории автономного округа отдельных видов хозяйственной деятельности. В качестве негативного фактора следует отметить и сохраняющийся бюджетно-финансовый характер мер государственной поддержки организаций и инвесторов в тех сферах, в отношении которых на уровне автономного округа приняты специальные законодательные акты (торговля, туризм, некоторые отрасли сельского хозяйства). По-прежнему остаются законодательно не определенными условия реализации организационно-инфраструктурных мер государственной поддержки отдельных секторов региональной экономики (в частности, жилищное строительство, транспорт и дорожная инфраструктура, телекоммуникации); предпринимаемые в данном направлении шаги в основном реализуются исполнительными органами государственной власти автономного округа в рамках утверждаемых теперь Администрацией автономного округа целевых программ. Справедливости ради необходимо указать и на позитивные результаты развития в истекшем году блока законодательства автономного округа, регулирующего экономическую сферу. В частности, 2009 год стал началом реализации принятого в конце 2008 года Закона автономного округа "О развитии малого и среднего предпринимательства в Ямало-Ненецком автономном округе". Положения названного Закона были подкреплены рядом принятых в истекшем году на уровне автономного округа законодательных решений, нацеленных на облегчение налогового бремени субъектов малого и среднего предпринимательства, устранение излишних административных барьеров и избыточных процедур контроля и надзора за деятельностью хозяйствующих субъектов. Организационно-правовой основой реализации положений Закона стал комплекс целевых программ, утвержденных Администрацией автономного округа, предусматривающих оказание конкретных мер государственной поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства в различных секторах региональной экономики. Важное место среди приоритетов законодательной политики автономного округа на протяжении нескольких последних лет занимают вопросы противодействия социально опасным факторам и, в частности, коррупции, которая по всеобщему мнению является главным барьером на пути модернизации российского общества и национальной экономики. В этой связи закономерным и соответствующим вектору общегосударственной политики выглядит принятие в 2009 году Закона автономного округа "О противодействии коррупции в Ямало-Ненецком автономном округе". Данный Закон , выступающий органичным дополнением положений федеральных политико-правовых документов, служит системообразующим актом окружного уровня в реализации комплекса мер антикоррупционной направленности. Важнейшим фактором действенной реализации Закона автономного округа "О противодействии коррупции в Ямало-Ненецком автономном округе" стала утвержденная постановлением Администрации автономного округа комплексная программа "Противодействие коррупции в исполнительных органах государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа на 2009 - 2011 годы". Мероприятия данной программы , увязанные с положениями Регионального плана противодействия коррупции в Ямало-Ненецком автономном округе на 2008 - 2011 годы, позволили определенным образом скорректировать вектор законодательной деятельности, обеспечив рассмотрение и принятие окружным парламентом ряда необходимых изменений и дополнений в законодательные акты автономного округа по вопросам государственной гражданской службы, муниципальной службы, управления государственным имуществом, ряду других вопросов. С учетом важнейших итогов развития в 2009 году законодательства автономного округа и отмеченных тенденций законотворческой деятельности, общая оценка состояния окружного законодательства в истекшем году является положительной. Основаниями для этого выступают ставшие традиционными параметры и свойства системы законодательства автономного округа: ориентированность окружных законов на учет региональной специфики демографического, социального и природно-климатического характера, обеспеченность комплексного подхода к правовому регулированию общественных отношений с учетом потребностей населения автономного округа и приоритетов общегосударственной политики, широкий диапазон охвата законодательным регулированием различных сфер общественной жизни в пределах регулятивных полномочий автономного округа, реализация системы мониторинга эффективности окружного законодательства.
IV. РЕКОМЕНДАЦИИ СУБЪЕКТАМ ПРАВОТВОРЧЕСТВА ЯМАЛО-НЕНЕЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА
Оценка состояния законодательства Ямало-Ненецкого автономного округа по итогам 2009 года, приведенная в предыдущей части настоящего доклада, являясь несомненно важной сама по себе, должна вместе с тем выступать основанием для определения контурных направлений правотворческой деятельности на предстоящий период. В этой связи на основе проведенного аналитического обзора законодательного материала в динамике его развития и в привязке к процессам правового нормирования, происходящим на общегосударственном уровне, имеется возможность не только увидеть преимущества и недостатки законотворческой деятельности на уровне автономного округа, но и сформулировать рекомендации, выполнение которых субъектами правотворчества Ямало-Ненецкого автономного округа позволит обеспечить дальнейший рост качества законодательной деятельности на уровне субъекта Федерации. При этом главная цель законотворчества в автономном округе должна оставаться неизменной: в его ходе должно обеспечиваться принятие законодательных актов, направленных на обеспечение прав и свобод личности, поступательное развитие общества в целом. Прежде всего, традиционно следует сделать акцент на том, что эффективность принимаемых на уровне автономного округа законов определяется целым рядом разнообразных факторов и параметров, фактических условий, в которых действуют субъекты правотворчества в автономном округе и в которых существуют области общественной жизни, подлежащие законодательной регламентации. Отсутствие учета этих факторов и параметров, фактических условий способно привести к дисбалансу интересов между разными группами адресатов, к которым обращен законодательный акт, а в крайнем проявлении - и к игнорированию отдельными из них принятых нормативных установлений. Вот почему на разных стадиях законотворчества важно еще больше расширять практику участия общественности, институтов гражданского общества в непосредственных обсуждениях и экспертной оценке готовящихся к принятию законодательных решений. Такой постоянный контакт окружного законодателя не только с органами исполнительной власти и муниципальными органами в автономном округе, но и с широкой общественностью позволит более точно прогнозировать социальные последствия принимаемых законодательных решений, оценивать эффективность их реализации. В этой связи целесообразно упомянуть также и о том, что законодательные акты, представляющие собой форму достижения определенного общественного компромисса в регулировании тех или иных сфер отношений, должны максимально отвечать высоким стандартам в отношении уровня их конфликтогенности. Не секрет, что в зарубежных странах с развитым правопорядком давно уделяется самое пристальное внимание проблемам мирного разрешения споров и конфликтов, возникающих в правовой сфере; в целях досудебного и внесудебного урегулирования споров между различными участниками общественных отношений государствами вырабатываются разнообразные механизмы и институты, позволяющие разрешать разногласия как в ходе переговорного процесса (медиации), так и в рамках иных процедур (третейские разбирательства, согласительные межведомственные группы и комиссии, ряд других). Бесспорно, что значимым инструментом снижения вероятности возникновения спорных ситуаций в процессе реализации законоположений должна служить (и в некоторых странах служит) обязательная экспертиза действующих законодательных актов и проектов законов на конфликтогенность. Снижение уровня конфликтогенности принимаемых и действующих нормативных правовых актов, особенно если речь идет об актах, имеющих форму закона, является непременным условием достижения высокой степени эффективности их реализации, когда правовые нормы выполняются в силу существования добровольно осознаваемой участниками общественных отношений внутренней потребности к соблюдению правовых установлений, значимым фактором успешности проводимой государственной политики, укрепления, в конечном счете, состояния общественного согласия. Таким образом, в предстоящем периоде субъектам правотворчества в Ямало-Ненецком автономном округе, и в частности, окружному парламенту, надлежит тщательно продумать и реализовать меры по разработке и внедрению методики экспертной оценки нормативных правовых актов автономного округа (включая законы) и проектов таких актов на конфликтогенность, привлечь к разработке такой методики специалистов в области конфликтологии, социологии, политологии, экономики, возможно, философии и ряда других отраслей научного знания. Дополнительным инструментом, способным обеспечить повышение уровня согласованности взаимодействия окружных органов государственной власти в процессе правотворческой деятельности, могла бы стать подготовка и реализация ежегодных сводных планов нормотворческой работы, которые должны составляться на основе результатов комплексного правового мониторинга, в разрезе субъектов нормотворческой деятельности и в привязке плана подзаконного нормотворчества к соответствующему плану законопроектных работ и планам реализации права законодательной инициативы в окружном парламенте. С учетом того, что в автономном округе в последние несколько лет имеет место тенденция к существенному возрастанию объема подзаконного нормотворчества, взаимная увязка плана законопроектных работ и плана работ по подготовке и принятию нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти автономного округа видится, как уже отмечалось в настоящем докладе, оправданной необходимостью. Определяя приоритетные направления реализации законодательной политики на предстоящий период, как и годом ранее, необходимо подчеркнуть, что уже в ближайшее время окружному законодателю следует уделить повышенное внимание вопросам обновления существующих законодательных актов окружного уровня, принятых по различным аспектам регулирования экономической сферы. Явно запаздывающим в развитии видится блок окружного законодательства в области стимулирования инвестиций и инновационной активности; при этом действие здесь окружных законов, принимавшихся в условиях, отличающихся от современных, снижает, в конечном счете, и результативность реализации в автономном округе целевых программ, рассчитанных на регулирование инвестиционных и инновационных процессов. В качестве еще одной уместной рекомендации по развитию комплекса законодательных актов автономного округа, рассчитанных на регламентацию особенностей функционирования отдельных секторов региональной экономики, может быть выдвинут тезис о необходимости наращивания в предстоящем периоде объема законодательного материала по тем направлениям, которые остаются в настоящий момент не регламентированными в достаточной мере. Речь идет о законодательном нормировании условий и механизмов функционирования сектора жилищного строительства, развития транспортной инфраструктуры и дорожного хозяйства, стимулирования сферы современных телекоммуникационных технологий. Не лишним будет упомянуть здесь и о необходимости законодательного стимулирования притока частных инвестиций в социальную сферу: например, наряду с реализацией в автономном округе масштабной программы по строительству детских дошкольных учреждений, позитивную роль здесь могло бы сыграть законодательное закрепление механизмов государственной поддержки малого предпринимательства в сегменте функционирования частных дошкольных воспитательных учреждений для детей, а также мер по формированию и развитию в автономном округе сети частных дошкольных детских учреждений. Важным вектором законодательной политики в автономном округе видится продолжение в предстоящем периоде работы по снижению уровня административных барьеров для хозяйствующих субъектов и устранению избыточного контроля и надзора в рамках государственного регулирования экономики. Особенно нуждается в дальнейшем совершенствовании порядок взаимодействия органов власти и хозяйствующих субъектов в имущественно-разрешительных сферах - сферах налогообложения, государственного тарифно-ценового регулирования, лицензирования, стандартизации и обязательной сертификации, технического регулирования, предоставления мер финансовой поддержки, приватизации, передачи имущества в пользование (аренду, доверительное управление, безвозмездное пользование), предоставления земельных участков. Известно, что базисом становления экономики знаний в стране является комплекс законодательных мер по обеспечению властью поддержки науки и научно-внедренческой, инновационной среды. Истекший год стал годом начала формирования в автономном округе блока законодательства по вопросам реализации государственной научно-технической политики. Вместе с тем, рамочный характер Закона автономного округа "О реализации на территории Ямало-Ненецкого автономного округа государственной научно-технической политики" не позволит только при помощи данного законодательного акта, пусть даже подкрепленного необходимыми нормативными решениями исполнительных органов автономного округа, обеспечить в субъекте Федерации кластерное формирование и развитие среды, генерирующей знания и технологии. Следовательно, в предстоящем периоде субъектам правотворчества в автономном округе надлежит активно продолжать развитие блока окружного законодательства по вопросам реализации государственной научно-технической политики, установления региональных мер поддержки функционирующих в автономном округе научных организаций и инновационных компаний, стимулирования роста их числа и создания условий для их компактного территориального размещения, формирования венчурной финансовой инфраструктуры и сектора аутсорсинговых услуг для развивающихся компаний. В предстоящем периоде субъектам правотворчества в автономном округе, безусловно, надлежит наращивать темпы работы по систематизации окружного законодательства; при этом инициатива в проведении такой работы должна исходить не только от законодательного органа автономного округа, но и от других заинтересованных органов власти и управления. Необходимость в такой "углубленной" систематизации уже отмечалась в аналогичном докладе Законодательного Собрания автономного округа по итогам 2008 года в отношении законодательства автономного округа, регламентирующего сферы жилищных и связанных с ними отношений, труда и занятости, социального обеспечения, социальной поддержки и социального обслуживания. Дополнительно к названным блокам окружного законодательства при оценке результатов законотворческой деятельности в 2009 году следует указать также на уместность систематизации законодательства автономного округа в области использования различных природных ресурсов и охраны окружающей среды, избирательного права и процесса, бюджетного процесса и межбюджетных отношений. Систематизация окружного законодательства, особенно проводимая путем его кодификации, позволит осуществить ревизию крупных комплексов правоположений, действующих в той или иной сфере общественных отношений и формировавшихся, зачастую, в условиях, отличающихся от современных; данная деятельность окружного законодателя даст возможность устранить имеющиеся несогласованности между отдельными законами автономного округа и нормативными актами подзаконного характера, восполнить пробелы и неточности в законодательном регулировании названных выше сфер общественных отношений, привести методологию законодательного нормирования крупных отраслей общественной жизни к единому знаменателю. Важным фактором повышения эффективности законодательства автономного округа может и должно стать повышение уровня правовой просвещенности населения, руководителей предприятий и организаций, должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления. Результаты развития в 2009 году окружного законодательства, увы, свидетельствуют о недостаточности усилий, предпринятых окружным парламентом для принятия необходимых законодательных решений по вопросам правового просвещения и правовой пропаганды, выполнения соответствующих рекомендаций, сформулированных в аналогичном докладе Законодательного Собрания автономного округа по итогам 2008 года. То же относится и к результатам деятельности в истекшем году исполнительных органов государственной власти автономного округа, которые могли бы обеспечить разработку и принятие комплексной целевой программы в области правового просвещения населения и обеспечения доступности квалифицированной юридической помощи. Между тем, и окружной законодатель, и исполнительные органы автономного округа способны внести весомый вклад в решение проблемы пренебрежения к праву. Представляется, что значимым шагом в этом направлении должно стать принятие на уровне автономного округа в предстоящем периоде закона, устанавливающего систему правового просвещения и пропаганды права, механизмы контроля за уровнем правовой подготовленности государственных гражданских служащих и муниципальных служащих в автономном округе.
***
Выполнение субъектами правотворчества в автономном округе сформулированных выше рекомендаций в предстоящем периоде позволит не только повысить качество законодательного обеспечения политики Ямало-Ненецкого автономного округа по важнейшим направлениям общественной жизни, но и создаст предпосылки для дальнейшего поступательного движения в осуществлении главной стратегической миссии региона: обеспечит экономический рост в интересах страны и на благо ямальцев.
| | |
|
