ПРАВИТЕЛЬСТВО ЯМАЛО-НЕНЕЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 5 сентября 2012 г. № 739-П
ОБ ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЯХ БЮДЖЕТНОЙ И НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ
ЯМАЛО-НЕНЕЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА НА 2013 - 2015 ГОДЫ
В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 6
Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 03 марта 2008 года № 2-ЗАО "О бюджетном процессе в Ямало-Ненецком автономном округе" Правительство Ямало-Ненецкого автономного округа постановляет:
1. Утвердить прилагаемые основные направления
бюджетной и налоговой политики Ямало-Ненецкого автономного округа на 2013 - 2015 годы.
2. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на заместителя Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа, директора департамента финансов Ямало-Ненецкого автономного округа Свинцову А.П.
Губернатор
Ямало-Ненецкого автономного округа
Д.Н.КОБЫЛКИН
Утверждены
постановлением Правительства
Ямало-Ненецкого автономного округа
от 5 сентября 2012 года № 739-П
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ
БЮДЖЕТНОЙ И НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ
ЯМАЛО-НЕНЕЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА НА 2013 - 2015 ГОДЫ
I. Общие положения
Основные направления бюджетной и налоговой политики Ямало-Ненецкого автономного округа (далее - автономный округ) на 2013 - 2015 годы подготовлены в соответствии со статьями 172
и 184.2
Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьей 6
Закона автономного округа от 03 марта 2008 года № 2-ЗАО "О бюджетном процессе в Ямало-Ненецком автономном округе".
Разработка основных направлений бюджетной и налоговой политики автономного округа осуществлена на основе Бюджетного послания
Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013 - 2015 годах, основных направлений
налоговой политики Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов.
Целью разработки основных направлений бюджетной и налоговой политики автономного округа является определение на среднесрочную перспективу для субъектов бюджетного планирования и муниципальных образований в автономном округе ориентиров развития региональных (муниципальных) финансов.
II. Итоги бюджетной и налоговой политики
в 2011 году и в первой половине 2012 года
Реализуемая бюджетная и налоговая политика автономного округа в 2011 - 2012 годах позволила полностью решить задачи, поставленные ранее перед Правительством автономного округа, по обеспечению социальной и экономической стабильности региона. Основными итогами успешно реализованной бюджетной и налоговой политики являются показатели устойчивости и предсказуемости бюджетной системы автономного округа, выполнения в полном объеме всех принятых социальных обязательств, улучшение качества жизни граждан, рост доходов населения, положительная динамика развития реального сектора экономики, реализация инфраструктурных проектов.
Итоги исполнения окружного и консолидированного бюджета автономного округа за 2011 год и первое полугодие 2012 года подтверждают устойчивое социально-экономическое развитие региона.
В указанном периоде удалось сохранить наметившуюся тенденцию последних лет по росту налоговых и неналоговых поступлений в консолидированный бюджет автономного округа.
Планомерное проведение налоговой политики, направленной на увеличение доходного потенциала автономного округа, позволило обеспечить в 2011 году поступление налоговых платежей в консолидированный бюджет автономного округа в сумме более 110 млрд. рублей. Налоговые доходы консолидированного бюджета автономного округа в 2011 году увеличились по сравнению с предыдущим годом более чем на 20 процентов или на 18,5 млрд. рублей. Значительный рост доходов был обеспечен поступлением налога на прибыль организаций, налога на доходы физических лиц и налогов на имущество.
В рамках реализации основных направлений налоговой политики в 2011 году и начале 2012 года разработан и принят ряд нормативных правовых актов, направленных на поддержку инвестиционной деятельности, а также приведение законодательства автономного округа в соответствие с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
В частности, в целях создания транспортной инфраструктуры, необходимой для освоения месторождений полуострова Ямал, от налогообложения налогом на имущество освобождены организации в отношении железнодорожных путей необщего пользования, а также сооружений, являющихся неотъемлемой технологической частью этих объектов.
Учитывая необходимость упорядочения предоставления налоговых преференций, способствующих реализации инвестиционных проектов, утвержден механизм формирования перечня организаций, осуществляющих реализацию приоритетных инвестиционных проектов на территории автономного округа, а также порядок мониторинга реализации инвестиционных проектов, включенных в перечень.
Для снижения роста налоговой нагрузки на налогоплательщиков от налогообложения транспортным налогом освобождены физические лица в отношении находящихся в их собственности легковых автомобилей с мощностью двигателя до 150 л.с. включительно, мотоциклов и (или) мотороллеров с мощностью двигателя до 35 л.с. включительно, а также пенсионеры, имеющие в собственности грузовые автомобили с мощностью двигателя до 150 л.с. В два раза снижены ставки транспортного налога в отношении легковых автомобилей с мощностью двигателя свыше 150 л.с., принадлежащих физическим лицам.
В рамках государственной поддержки вариативных форм дошкольного образования освобождены от налога на имущество организации (учреждения), включая негосударственные детские учреждения и семейные детские сады, в отношении имущества, используемого для реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования.
Для поддержки малого предпринимательства была сохранена пониженная ставка налога для налогоплательщиков, применяющих упрощенную систему налогообложения и выбравших в качестве объекта налогообложения доходы, уменьшенные на величину расходов.
В связи с изменениями, внесенными в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, уточнен порядок применения пониженных ставок налога на прибыль организаций, зачисляемого в окружной бюджет, организациями, входящими в состав консолидированной группы налогоплательщиков.
В соответствии с законодательством Российской Федерации уточнены объекты налогообложения и установлены максимальные размеры ставок налога на игорный бизнес.
В ходе реализации налоговой политики продолжена работа с крупнейшими налогоплательщиками бюджета автономного округа с целью обеспечения своевременного поступления платежей в бюджет, увеличения налогооблагаемой базы, осуществлялась работа по оптимизации региональных налоговых льгот.
По итогам анализа эффективности налоговых льгот за 2011 год налоговыми льготами, предоставленными в соответствии с региональным законодательством, воспользовалось 747 организаций. Эффективность от предоставления налоговых льгот заключается в оказании государственной поддержки организаций, реализующих инвестиционные проекты в регионе, организаций сельского хозяйства, оптимизации расходов окружного бюджета и сокращении встречных потоков денежных средств.
Окружной и консолидированный бюджеты в 2011 году исполнены с допустимо низким уровнем дефицита, который возник вследствие участия автономного округа в инфраструктурных проектах, а также увеличения расходов инвестиционного характера. Вместе с тем все социальные и публичные обязательства выполнены в полном объеме с учетом плановой индексации данных расходов. При этом автономный округ - единственный субъект Российской Федерации, не имеющий прямого государственного долга и кредиторской задолженности.
Как и в предыдущие годы исполнение консолидированного бюджета отчетного года позволило создать базу для увеличения в текущем финансовом году объема социально значимых обязательств, таких как увеличение заработной платы, полный переход на отраслевую систему оплаты труда работников бюджетной сферы, индексацию мер социальной поддержки населения, стипендий студентам и учащимся государственных образовательных учреждений среднего и начального профессионального образования, финансируемых за счет средств окружного бюджета.
Признанная в прошлые периоды эффективной практика создания резервного фонда автономного округа в целях поддержания финансовой стабильности и гарантированного выполнения социально значимых расходных обязательств также была реализована в отчетном году.
Инвестиционная составляющая консолидированного бюджета в 2011 году и в первой половине 2012 года сохранила тенденцию роста, при этом как и прежде в составе расходов консолидированного бюджета особое внимание уделяется решению жилищных проблем населения, в том числе переселение из ветхого и аварийного жилого фонда.
Приоритетом проводимой в отчетном периоде бюджетной политики автономного округа является внедрение в практику управления бюджетным процессом передовых технологий, обеспечивающих эффективное и качественное предоставление бюджетных услуг. В этой связи в 2011 - 2012 годах на территории автономного округа реализуется программа
повышения эффективности бюджетных расходов автономного округа на период до 2012 года. Программа направлена на повышение эффективности функционирования бюджетного сектора экономики, оптимизацию деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных функций и оказанию государственных услуг при обеспечении финансовой устойчивости и сбалансированности бюджетной системы автономного округа в долгосрочной перспективе.
Реализуемая в автономном округе бюджетная политика направлена на поэтапное внедрение новых методов управления бюджетом, а именно на переход к 2014 году к программному бюджету. Для этого в автономном округе в текущем финансовом году разработаны необходимые нормативные правовые акты. При этом уже сейчас доля расходов окружного бюджета, формируемых в рамках программно-целевого метода (с учетом окружных целевых программ, ведомственных и аналитических программ, а также докладов о результатах деятельности субъектов бюджетного планирования), составляет около 94%.
В 2011 году бюджетная политика автономного округа также была направлена на внедрение новых форм финансового обеспечения оказания государственных и муниципальных услуг. В 2012 году завершились мероприятия по совершенствованию правового положения государственных и муниципальных учреждений, введения новых форм оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг, созданы стимулы для повышения результативности деятельности государственных и муниципальных учреждений.
В отчетном периоде продолжена работа по укреплению финансовых основ местного самоуправления. Сохранилась положительная тенденция ежегодного прироста объемов межбюджетных трансфертов, направляемых в муниципальные образования. При этом наиболее актуальным является повышение эффективности ее предоставления. В соответствии с требованиями бюджетного законодательства с 01 января 2012 года осуществлен перевод распределения межбюджетных трансфертов на формализованной основе, обеспечена минимизация объема так называемых "иных" межбюджетных трансфертов.
Помимо этого в целях повышения прозрачности формирования общего объема дотаций муниципальным образованиям в автономном округе и в соответствии с программой
повышения эффективности бюджетных расходов автономного округа на период до 2012 года в прошедшем году законодательно утвержден формализованный порядок определения общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в автономном округе.
В рамках обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы автономного округа разработан и утвержден Порядок управления государственным долгом автономного округа.
Таким образом, можно констатировать, что в автономном округе формируется устойчивая платформа для применения новых механизмов, призванных повысить качество управления региональными финансами и их результативность.
Результаты проводимой бюджетной политики в отчетном периоде наглядно отражают эффективность реализуемых бюджетных полномочий органов государственной власти автономного округа, высокую степень организации исполнения окружного бюджета по доходам и расходам, обеспечение единой бюджетно-финансовой и налоговой политики автономного округа.
III. Основные направления налоговой политики
Основные направления налоговой политики автономного округа на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов подготовлены в рамках составления проекта окружного бюджета на очередной финансовый год и двухлетний плановый период, с учетом преемственности базовых целей и задач налоговой политики на 2012 - 2014 годы.
Первоочередными целями налоговой политики продолжают оставаться создание эффективной и стабильной налоговой системы, обеспечивающей бюджетную устойчивость в среднесрочной перспективе, поддержка инвестиционной и инновационной деятельности в автономном округе.
Важнейшим фактором проводимой налоговой политики является необходимость обеспечения сбалансированности бюджетной системы при условии формирования бездефицитного бюджета.
Выработка целенаправленных мер по созданию системы налогового стимулирования при одновременном контроле за эффективным использованием предоставляемых льгот и преференций обеспечит переход экономики автономного округа на инновационный путь развития, создание производства новых товаров, работ, услуг и стимулирование спроса на них.
Важнейшей задачей налоговой политики на 2013 - 2015 годы является реализация мер, направленных на увеличение налогового потенциала налоговой системы, повышение уровня собственных доходов бюджета автономного округа, при одновременной поддержке отдельных категорий налогоплательщиков.
Основным условием эффективности и результативности налоговой политики автономного округа в сфере доходов является их тесная координация с социально-экономическими преобразованиями. Она ориентирована на достижение долгосрочных этапов развития региона: системную модернизацию экономики, рост инвестиций в инфраструктуру и новые технологии, развитие предпринимательства и некоммерческого сектора, предоставляющего в том числе услуги социального характера.
Основные направления налоговой политики позволяют экономическим агентам определить ориентиры в налоговой сфере на трехлетний период, что должно способствовать стабилизации и повышению определенности условий ведения экономической деятельности на территории автономного округа.
При формировании доходов консолидированного бюджета автономного округа будут учтены одобренные Правительством Российской Федерации изменения в области налоговой политики:
- поддержка инвестиций и развития человеческого капитала, в том числе освобождение от налогообложения ряда социально значимых выплат в виде определенных грантов, пособий, материальной помощи и иных доходов, а также уточнение порядка предоставления имущественного налогового вычета по налогу на доходы физических лиц;
- поэтапная отмена льгот по налогу на имущество организаций в отношении железнодорожных путей общего пользования, магистральных трубопроводов, линий электропередач, а также сооружений, являющихся неотъемлемой частью указанных объектов;
- включение в перечень объектов налогообложения по земельному налогу земельных участков, ограниченных в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, предоставленных для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд;
- совершенствование специальных налоговых режимов для малого предпринимательства, в частности упрощенной системы налогообложения на основе патента для индивидуальных предпринимателей;
- повышение ставок акцизов в отношении алкогольной и табачной продукции;
- введение налога на недвижимость;
- уточнение порядка признания отдельных видов расходов в целях исчисления налога на прибыль организаций.
Налоговая политика автономного округа в 2013 - 2015 годах ориентирована на реализацию поставленных задач и включает следующие направления:
1. Укрепление доходной базы бюджетной системы автономного округа.
Увеличение доходного потенциала автономного округа будет обеспечиваться за счет усиления инвестиционной привлекательности региона посредством сохранения государственной поддержки хозяйствующих субъектов, осуществляющих реализацию проектов, оказывающих влияние на рост налоговых поступлений в консолидированный бюджет автономного округа.
Другим приоритетным направлением налоговой политики автономного округа будет активизация работы по сбору имущественных налогов с физических лиц. Необходимо усилить проводимые в автономном округе мероприятия по регистрации объектов недвижимости с целью формирования актуальной налоговой базы, а также повышению эффективности проводимых мероприятий по выявлению работодателей, осуществляющих выплату "теневой" заработной платы. В целях повышения объемов поступлений в окружной и местные бюджеты доходов от налога на доходы физических лиц необходимо создание условий для роста общего объема фонда оплаты труда в регионе.
Будет продолжена практика взаимодействия с налогоплательщиками, осуществляющими деятельность на территории автономного округа, и в первую очередь с организациями топливно-энергетического комплекса.
Резервами увеличения налоговых поступлений в консолидированный бюджет автономного округа будут являться принятые на федеральном уровне решения об отмене льгот по налогу на имущество организаций, расширении перечня объектов налогообложения земельным налогом, введении налога на недвижимость, индексации ставок акцизов на алкогольную продукцию.
2. Стимулирование инвестиционной и инновационной деятельности.
Федеральным законодательством повышается роль налоговой системы в поддержке инвестиционной и инновационной активности. Налоговая политика Российской Федерации ориентирована на предоставление различных преференций, способствующих повышению привлекательности частных инвестиций в развитие инновационной деятельности.
В автономном округе посредством установления пониженных ставок по налогу на прибыль организаций, зачисляемому в окружной бюджет, и льгот по налогу на имущество организаций оказывается государственная поддержка налогоплательщиков, реализующих стратегические и социально значимые проекты на территории региона. Данная поддержка сохранится и в среднесрочной перспективе.
В целях развития научной, научно-технической и инновационной деятельности на территории автономного округа планируется рассмотреть вопрос о предоставлении льгот по налогу на имущество организаций и налогу на прибыль организаций, зачисляемому в окружной бюджет, для отдельных категорий научных организаций (учреждений), а также некоммерческих организаций, образующих инновационную инфраструктуру.
Государственная поддержка в сфере инвестиций и инноваций будет являться стимулирующей, мультипликативной мерой, позволяющей расширить и укрепить налоговую базу за счет возникновения новых активных хозяйствующих субъектов.
В соответствии с изменениями, внесенными в Налоговый кодекс
Российской Федерации, расширены полномочия субъектов Российской Федерации по предоставлению инвестиционного налогового кредита по региональным налогам и налогу на прибыль, подлежащему зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации.
Инвестиционный налоговый кредит на региональном уровне должен стать новым действенным инструментом поддержки хозяйствующих субъектов автономного округа. Он охватывает такие важнейшие направления государственной политики, как инвестиции, инновации, модернизацию производства. В отличие от налоговых льгот инвестиционный налоговый кредит является не просто формой изменения сроков уплаты налогов, а стимулирует развитие определенных направлений деятельности организаций. Отличительные качества инвестиционного налогового кредита - масштабность, долгосрочность, доступность, адресность.
В этой связи задачей органов государственной власти автономного округа на ближайшую перспективу является принятие и обеспечение эффективной реализации законодательства об инвестиционном налоговом кредите по региональным налогам и налогу на прибыль организаций по налоговой ставке, подлежащей зачислению в окружной бюджет.
3. Поддержка малого и среднего предпринимательства.
Будет продолжена работа по совершенствованию специальных налоговых режимов для малого и среднего предпринимательства.
В целях создания благоприятных условий для развития предпринимательства в среднесрочной перспективе на территории автономного округа планируется сохранить пониженную ставку по налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения.
С 01 января 2013 года будет введена патентная система налогообложения для индивидуальных предпринимателей, которая в виде главы 26.5
части второй Налогового кодекса Российской Федерации будет выделена из главы 26.2
"Упрощенная система налогообложения" в самостоятельный специальный налоговый режим.
В целях приведения законодательства автономного округа в соответствие с законодательством Российской Федерации и создания благоприятных условий для развития малого предпринимательства будет принят закон автономного округа "О патентной системе налогообложения", который заменит Закон
автономного округа от 18 декабря 2008 года № 113-ЗАО "О применении индивидуальными предпринимателями упрощенной системы налогообложения на основе патента на территории Ямало-Ненецкого автономного округа".
4. Государственная поддержка отдельных категорий налогоплательщиков.
Законом
автономного округа от 26 сентября 2011 года № 87-ЗАО "О пожарной безопасности в Ямало-Ненецком автономном округе" в качестве одной из форм государственной поддержки деятельности добровольной пожарной охраны выделяется установление налоговых льгот.
В рамках реализации указанных положений будет рассмотрен вопрос о предоставлении налоговых преференций по налогу на имущество организаций и транспортному налогу в отношении общественных объединений добровольной пожарной охраны.
5. Оптимизация налоговых льгот.
В автономном округе продолжится политика оптимизации льгот по региональным налогам. Будут пересмотрены ранее предоставленные налоговые льготы и проведена дополнительная оценка их эффективности с целью выявления тех налоговых льгот, которые наиболее актуальны в целях модернизации производства и внедрения инноваций, а также поддержки отдельных категорий налогоплательщиков.
При предоставлении налоговых льгот отдельным категориям налогоплательщиков в автономном округе должен достигаться определенный экономический или социальный эффект.
IV. Основные направления бюджетной политики
Бюджетная политика автономного округа на 2013 - 2015 годы обеспечивает преемственность целей и задач бюджетной политики предыдущего планового периода, которая ориентирована на сбалансированность и устойчивость бюджетной системы, повышение качества жизни населения, создание стимулов для устойчивого роста экономики региона.
Основой бюджетной политики автономного округа на очередной год и плановый период, как и ранее, является Стратегия социально-экономического развития автономного округа до 2020 года.
В среднесрочном периоде бюджетная политика в автономном округе будет развиваться по следующим направлениям:
- обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджетной системы;
- переход бюджетной системы автономного округа на формирование программного бюджета в качестве инструмента эффективного государственного управления, направленного на достижение общественно значимых результатов, повышение ответственности заказчиков программ за выполнение показателей, за экономическую и бюджетную эффективность;
- совершенствование бюджетной системы, создание долгосрочной бюджетной стратегии на период до 2024 года, внедрение новых передовых технологий в области управления региональными финансами;
- оптимизация и повышение эффективности бюджетных расходов, в том числе за счет улучшения качества оказания государственных услуг;
- повышение уровня заработной платы работников бюджетной сферы;
- совершенствование системы социальной поддержки населения;
- реформа государственного, муниципального контроля;
- реализация нового этапа развития системы межбюджетных отношений.
1. В условиях постоянно меняющейся конъюнктуры мировой экономики, учитывая объективный перекос экономики автономного округа в сторону топливно-энергетического комплекса, одной из первостепенных задач, стоящих в рамках проводимой бюджетной политики, является обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджетной системы.
Для этих целей следует выработать определенную систему взаимоувязки между бюджетными расходами и бюджетными ресурсами. Необходимо установить бюджетные правила, по которым будут определяться приоритеты региональной политики и ресурсы, которыми располагает автономный округ в рамках реализации этих приоритетов. Определение целей социально-экономического развития региона без учета объективных бюджетных ограничений приводит к размыванию приоритетов развития.
Наличие и соблюдение этих правил позволит в рамках среднесрочной перспективы создать прозрачный порядок формирования объемов бюджетных обязательств, определить механизмы для осуществления бюджетного маневра, ограничить необоснованный рост бюджетных расходов, сформировать в зависимости от возможностей бюджета резервный фонд автономного округа как инструмент снижения рисков, связанных с негативными тенденциями в мировой экономике.
2. Приоритетом бюджетной политики автономного округа остается улучшение качества жизни населения. Основная часть бюджетных расходов социально ориентирована, и эта тенденция будет сохраняться в дальнейшем.
При этом начатая бюджетная реформа, направленная на переход от финансирования сложившейся годами системы бюджетных расходов к оценке эффективности затрат, в увязке с достижением поставленных конечных целей будет продолжена и внедрена окончательно в бюджетную систему автономного округа.
Действующая система, когда итоги исполнения бюджета и анализ социально-экономического эффекта от достигнутых результатов не взаимоувязаны и существуют по отдельности друг от друга, должна в ближайшей перспективе отойти, так как такой подход не дает достоверной информации о целесообразности потраченных средств и не приводит к стимулированию работы главных распорядителей бюджетных средств.
Бюджетные средства необходимо использовать строго с планом преобразования экономики, потраченные средства должны стимулировать развитие, менять качество экономики региона и качество жизни населения. При этом власть должна осознавать необходимость публичности произведенных расходов, общество должно быть информировано, на какие цели потрачены бюджетные средства и какую отдачу они принесут для населения.
Важной задачей является обеспечение четкой взаимосвязи между стратегическими целями и непосредственной деятельностью субъектов бюджетного планирования, проведение оценки эффективности бюджетных расходов с целью своевременного принятия соответствующих управленческих решений.
В этой связи наиболее эффективным инструментом будет запланированная федеральным центром на 2014 год реформа по переходу к формированию и исполнению бюджета на основе государственных программ. При этом Правительством автономного округа планируется к концу 2012 года - началу 2013 года подготовить всю необходимую нормативную базу, а также внедрить отдельные элементы программного бюджета, начиная с бюджета на 2013 год, а именно сформировать аналитическое представление программного бюджета. Государственные программы должны стать основным инструментом стратегического управления и обеспечить концентрацию использования бюджетных средств на наиболее важных направлениях социально-экономического развития региона.
Реализация государственных программ должна быть увязана как с целевыми показателями, так и с предусмотренными бюджетными ассигнованиями, необходимо установить ограничения по верхнему пределу расходов бюджета на реализацию государственных программ в среднесрочном периоде. Государственные заказчики при разработке программ должны следовать принципу постановки целей в зависимости от имеющихся ресурсов.
Для реализации поставленной задачи исполнительные органы государственной власти, являющиеся государственными заказчиками программ, должны в первой половине 2013 года подготовить и внести на утверждение в Правительство автономного округа проекты государственных программ по соответствующим направлениям.
3. Совершенствование бюджетной системы автономного округа в рамках общероссийской бюджетной реформы, безусловно, является очень важным направлением бюджетной политики. Внедрение нововведений в угоду общеконъюнктурным влияниям не является целью осуществления реформы, необходимо создать по-настоящему качественную, отвечающую современным условиям эффективную бюджетную систему автономного округа, и тут без глобальных преобразований не обойтись.
В условиях перехода на программный бюджет необходимо иметь на долгосрочную перспективу действенную систему мониторинга, прогнозирования и управления рисками. Принимаемые бюджетные решения в рамках государственных программ должны быть обоснованными и вписываться в системы стратегического (социально-экономического) и бюджетного планирования в долгосрочной перспективе.
Достижение данных целей необходимо обеспечить за счет разработки бюджетной стратегии автономного округа на период до 2024 года.
Бюджетная стратегия помимо увязки бюджетного и стратегического планирования должна определить приоритеты развития бюджетной системы, включая установление принципов политики в области доходов, расходов, а также в сфере межбюджетных отношений.
Предпосылкой успешной реализации бюджетной стратегии автономного округа является реалистичность прогнозов основных бюджетных параметров. Для этого необходимо усовершенствовать методологическую базу прогнозирования доходов и расходов, прогнозирования развития ситуации в случае отклонения параметров социально-экономического развития автономного округа от базового сценария, а также реализации внешних и внутренних макроэкономических и иных рисков, угрожающих устойчивости системы общественных финансов автономного округа.
Другим направлением совершенствования бюджетной системы автономного округа является внедрение в практику управления бюджетным процессом передовых технологий, обеспечивающих эффективное и качественное предоставление бюджетных услуг.
Бюджетная политика во многом остается неясной для общества, следовательно, необходимо обеспечить прозрачность и открытость бюджетного процесса. Для повышения эффективности общественного мониторинга будет внедряться информационная система "Электронный бюджет". Население должно быть проинформировано, в каком объеме и на какие цели расходуются бюджетные средства. В рамках данной системы будет обеспечиваться прозрачность финансово-хозяйственной деятельности каждого отдельного участника бюджетного процесса, предусмотрена возможность участия граждан, общественных институтов, профессиональных сообществ, бизнеса и контролирующих организаций в процессах формирования, утверждения и исполнения бюджета в режиме реального времени.
Кроме того, следует констатировать, что переход к формированию и исполнению "программного бюджета" не может быть осуществлен на достаточно качественном уровне без применения новых современных технологий. Информационная система "Электронный бюджет" должна позволить перейти на качественно новый уровень управления государственными финансами и создать инструментарий для принятия обоснованных управленческих решений в целях повышения эффективности и результативности бюджетных расходов.
4. Ключевой задачей бюджетной политики является оптимизация и повышение эффективности бюджетных расходов в целях обеспечения потребностей граждан в качественных и доступных государственных услугах. Необходимо существенно улучшать ситуацию, поскольку зачастую социально-экономический эффект несоразмерен объему израсходованных на те или иные цели бюджетных средств. Главным критерием эффективности бюджетной политики должно стать достижение заявленных приоритетов.
В силу принятия решений федеральных органов власти по завершению софинансирования региональных программ в сферах образования, здравоохранения, физической культуры и спорта окружной бюджет понесет дополнительные расходы, и это вынужденная мера в условиях ограниченности бюджетных ресурсов должна быть реализована в полном объеме, чтобы не повлечь снижение заработной платы специалистов бюджетной сферы и ухудшение качества оказываемых государственных услуг. В этой связи вопросы, связанные с оптимизацией бюджетных расходов, имеют очень важное значение.
Субъектам бюджетного планирования необходимо исходить из приоритетов бюджетных расходов, которые отвечают задачам по достижению целей, обозначенных в Стратегии социально-экономического развития автономного округа до 2020 года, не за счет увеличения бюджетных ресурсов, а за счет оптимизации и отказа от неприоритетных расходов, поскольку в сфере управления региональными финансами структура бюджетных расходов неоптимальная. Оптимизировать расходы возможно за счет совершенствования системы государственных закупок, а также необходимо сокращать непрозрачные виды расходов, так называемых прочих и иных расходных обязательств. Каждому субъекту бюджетного планирования необходимо иметь четкое понимание, за счет каких расходов и каких механизмов будет проведена в подведомственной сфере оптимизация расходов.
Прежде всего необходимо проанализировать и обеспечить реструктуризацию бюджетной сети, отказаться от финансирования учреждений, не обеспечивающих необходимый социальный эффект, при этом обязательным условием должно быть сохранение качества и объема оказываемых государственных услуг. Также следует провести оптимизацию численности работников бюджетной сферы и органов государственной власти.
На федеральном уровне были приняты решения о ненаращивании бюджетных расходов, что, безусловно, является правильным шагом в условиях повышающихся рисков развития мировой экономики. В автономном округе бюджетная политика на среднесрочную перспективу будет исходить из этих же принципов. Дополнительные средства будут выделяться исключительно только на преобразование соответствующих отраслей.
Существуют проблемы, связанные с низким уровнем финансово-экономического обоснования решений, приводящих к новым расходным обязательствам. Субъекты бюджетного планирования должны понимать, что для получения дополнительных средств необходимо заблаговременно и качественно готовить все необходимые материалы: от нормативного правового акта, устанавливающего принимаемое расходное обязательство, до финансово-экономических расчетов, обоснований социально-экономического эффекта для данного обязательства и предложений по минимизации расходов бюджета. При этом все дополнительные расходы будут рассматриваться только при условии принятия исчерпывающих мер по проведению структурных преобразований в рамках действующих зачастую значительных объемов бюджетных средств.
В отношении бюджетных инвестиций на среднесрочный период политика будет определяться потребностями экономики региона по формированию современной транспортной, инженерной и коммунальной инфраструктуры, с одной стороны, и повышением качества объектов социальной сферы, с другой. При этом важной задачей перед органами власти стоит проблема привлечения частных инвестиций в инфраструктурные проекты. Необходимо применять такие инструменты, которые бы позволили снизить нагрузку на бюджет. Правительство автономного округа продолжит в рамках проводимой бюджетной политики автономного округа развивать механизмы государственно-частного партнерства в области привлечения частных инвестиций.
Должны быть четко определены приоритеты в расходовании бюджетных средств. Государственная поддержка реального сектора экономики за счет бюджетных средств должна оказываться по веским основаниям, финансовая помощь должна выделяться только в обоснованных и выверенных размерах.
Такой подход обеспечит существование оптимальных форм поддержки реального сектора экономики, исключающих иждивенчество и создающих стимулы для внедрения и развития современных технологий, повышения производительности труда и, как следствие, повышения эффективности производства в целом.
Только таким способом возможно обеспечить сбалансированность и устойчивость бюджетной системы автономного округа.
Оптимизация расходов - безусловно, правильное и важное направление бюджетной политики, но не менее важным является повышение эффективности использования бюджетных средств в таких сферах, как образование, здравоохранение, социальное обслуживание, культура и спорт, то есть непосредственно связанных с оказанием услуг населению, которое должно четко быть увязано с качеством оказываемых услуг.
В текущем периоде была проделана значительная работа по переводу учреждений от прямого сметного финансирования, подготовлена правовая база, проведены организационные мероприятия, наладилась работа вновь созданных учреждений. Теперь в среднесрочной перспективе главным распорядителям бюджетных средств необходимо осуществить следующие меры:
- осуществлять постоянный мониторинг внедрения новых механизмов финансирования данных учреждений и выполнения ими государственных заданий на соответствующем качественном уровне;
- ежегодно проводить оценку потребности населения в государственных услугах и в зависимости от результатов надлежащим образом формировать государственные задания;
- внедрять систему стандартов предоставления государственных услуг, повысить качество услуг за счет четкого определения содержания соответствующей услуги. Необходимо разработать механизм участия граждан в формировании стандартов и контроле за их исполнением;
- осуществить переход к формированию единых нормативов затрат, подушевого финансирования государственных услуг с учетом корректирующих коэффициентов.
Одновременно с этим следует развивать конкуренцию в сфере предоставления социальных услуг, в том числе за счет привлечения к их оказанию негосударственных организаций.
Другим направлением повышения эффективности бюджетных расходов является стимулирование энергосбережения. Необходимо продолжить работу в данном направлении. Абсолютно все учреждения бюджетного сектора экономики должны внедрять передовые технологии в области энергоэффективности, поскольку это приводит к реальной экономии бюджетных средств.
5. Повышение эффективности бюджетных средств, проведение мероприятий, направленных на оптимизацию бюджетных расходов, взвешенный подход к формированию принимаемых расходных обязательств позволит бюджетной системе автономного округа реализовать планы по увеличению уровня оплаты труда работников бюджетной сферы, прежде всего, работникам образования, здравоохранения, культуры.
В этом направлении бюджетная политика будет направлена на совершенствование кадрового потенциала путем изменения системы оплаты труда в бюджетном секторе экономики. Данные изменения будут носить поэтапный характер, при этом одновременно с ростом заработной платы необходимо существенно улучшить качество предоставляемых услуг, которое на сегодня не всегда отвечает современным требованиям населения.
Правительством автономного округа будет принят план последовательных действий, направленных на повышение уровня оплаты труда в зависимости от категорий работников в соответствующих отраслях бюджетной сферы.
На начальном этапе будет проведена в очередном финансовом году плановая индексация бюджетных расходов на оплату труда. Одновременно с этим будут разработаны и впоследствии внедрены системы и механизмы повышения уровня заработной платы путем перехода к "эффективному контракту".
Данную задачу предстоит решить в самое ближайшее время. Работа по предоставлению государственных услуг должна быть более качественной. Стимулом для улучшения качества услуг будет служить повышение платы за проделанную работу. Предоставление более качественных услуг подразумевает и более высокую оплату труда, то есть повышение уровня заработной платы работников бюджетной сферы будет решаться не путем повышения заработной платы на общий индекс роста, а путем оценки качества оказания бюджетных услуг. Внедрение системы "эффективного контракта" позволит тем самым решить задачу по исключению уравнительного принципа распределения бюджетных средств.
6. Бюджетная политика в области оказания социальной помощи нуждающимся категориям населения останется безусловным приоритетом. Перед органами государственной власти автономного округа стоит основная задача улучшения уровня жизни населения. В этой связи Правительством автономного округа в среднесрочном периоде гарантируется выполнение в полном объеме всех социальных обязательств.
При этом следует признать, что действующая система социальных выплат не всегда отвечает сущности поставленных целей. Необходимо выстраивать социальную политику таким образом, чтобы снизить уровень социального иждивенчества. Исходя из этого, в очередном финансовом году и плановом периоде необходимо провести следующие мероприятия:
- осуществить инвентаризацию и оптимизацию публичных и социально-обусловленных расходов окружного бюджета;
- меры социальной поддержки отдельных категорий граждан должны осуществляться исходя из принципа адресности и нуждаемости.
Необходимо отметить, что планируемые мероприятия не повлияют на уровень социальной помощи нуждающимся гражданам. В 2013 году все публичные обязательства автономного округа будут проиндексированы, а в плановом периоде предполагается переход на новый механизм индексации социальных выплат, размер которых в соответствии с законодательством будет индексироваться по прогнозному уровню инфляции.
Другим аспектом оптимизации бюджетных расходов в области социальной политики является необходимость развития социального партнерства органов государственной власти, социально ориентированных общественных и некоммерческих организаций.
7. Внедрение принципов бюджетного финансирования в зависимости от поставленных целей и достигнутых результатов, безусловно, повлечет необходимость реформирования действующей системы государственного (муниципального) контроля.
В этой связи бюджетная политика автономного округа будет направлена на переориентирование финансового контроля с простой проверки соблюдения требований целевого использования на проверку эффективности выделяемых бюджетных средств. Принятие программного бюджета позволит контролирующим органам оценивать, насколько эффективно главный распорядитель бюджетных средств использовал выделенные из бюджета ассигнования. При этом, учитывая планируемые внесения изменений в федеральное законодательство по установлению исчерпывающего перечня нарушений бюджетного законодательства, по каждому из которых будет определена мера ответственности в виде штрафа, налагаемого на конкретных должностных лиц или организации, окружным и муниципальным контрольно-счетным органам автономного округа необходимо организовать работу в соответствии с данными изменениями, а главным распорядителям и получателям бюджетных средств следует усилить контроль за целевым и эффективным использованием бюджетных средств. По результатам проводимых проверок по выявленным отдельным правонарушениям будет применяться такая мера ответственности, как дисквалификация должностного лица.
8. В области межбюджетных отношений бюджетная политика автономного округа в среднесрочной перспективе будет направлена на реализацию нового этапа развития.
На текущий момент можно констатировать, что в целом система межбюджетных отношений в автономном округе соответствует общепринятым базовым требованиям. Однако в силу постоянных обращений муниципальных образований в последние годы увеличилось количество решений окружных властей, принимаемых в ходе исполнения окружного бюджета, приводящих к росту расходов бюджетов муниципальных образований. В этой связи обострились проблемы, связанные со стимулированием муниципальных органов власти к созданию условий для развития предпринимательской и инвестиционной деятельности, расширению собственной доходной базы, стали возрастать предпосылки иждивенческих настроений.
Необходимо понимать, что принятие индивидуальных решений по поддержке того или иного муниципального образования - это наиболее простой способ получения муниципальными образованиями дополнительных средств в сравнении с развитием экономики. Рост объема финансовой помощи местным бюджетам, безусловно, является положительным показателем. Однако наиболее актуальным является повышение эффективности ее предоставления.
В этой связи Правительством автономного округа в текущем году проделана работа по переводу межбюджетных трансфертов на распределение по формализованной основе, обеспечена минимизация объема так называемых "иных" межбюджетных трансфертов.
Вновь принятый порядок расчета общего объема дотаций обеспечивает корректировку объема финансовой помощи адекватно изменениям основных объективных факторов, влияющих на расходные обязательства муниципальных образований.
В очередном финансовом году бюджетная политика в данной области региональных финансов будет решать следующие задачи:
1. создание механизмов стимулирования муниципальных образований к развитию собственной доходной базы, в том числе за счет расширения практики предоставления стимулирующих трансфертов;
2. повышение финансовой самостоятельности местных бюджетов в использовании межбюджетных трансфертов, предоставляемых из окружного бюджета, с одновременным повышением ответственности за результативность и эффективность их использования;
3. обеспечение предсказуемости и прозрачности взаимоотношений окружных и муниципальных органов власти по всем направлениям развития межбюджетных отношений.
Также в среднесрочной перспективе вследствие изменения бюджетного законодательства Российской Федерации будет внедряться система укрупнения межбюджетных трансфертов, при этом главные распорядители бюджетных средств будут обязаны разработать критерии оценки результативности и показатели эффективности расходования бюджетных средств. По итогам исполнения будут приняты решения о целесообразности и объеме предоставления целевой финансовой помощи муниципальным образованиям по соответствующим направлениям.
Особое внимание, как и прежде, будет уделяться высокодотационным муниципальным образованиям. Действующая система мониторинга качества организации бюджетного процесса и стимулирования повышения эффективности бюджетных расходов, направленная на повышение, финансовой дисциплины органов местного самоуправления, а также контроля за соблюдением основных условий предоставления межбюджетных трансфертов из окружного бюджета подтвердила свою результативность. Данная практика будет продолжена и в среднесрочном периоде.
Кроме того, органам местного самоуправления предстоит улучшить работу, направленную на оптимизацию своих расходных обязательств. Необходимо сконцентрировать все финансовые ресурсы местных бюджетов на развитие основных социально-экономических направлений, при этом в первоочередном порядке уделить внимание задачам, связанным с обеспечением поэтапного повышения заработной платы в бюджетной сфере.
Для решения поставленных задач в области развития межбюджетных отношений Правительством автономного округа будет реализована взвешенная политика, направленная на усиление ответственности за неэффективное управление муниципальными финансами, внедрение прозрачных механизмов выделения финансовой помощи с обязательным подтверждением фактической потребности, стимулирование улучшения показателей социально-экономического развития. На основе данных направлений будут разработаны основные бюджетные правила по поддержке муниципальных образований.
