ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ ЯМАЛО-НЕНЕЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 20 апреля 2011 г. № 497
О ДОКЛАДЕ О СОСТОЯНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В ЯМАЛО-НЕНЕЦКОМ АВТОНОМНОМ ОКРУГЕ В 2010 ГОДУ
Рассмотрев представленный Председателем Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа С.Н. Харючи Доклад о состоянии законодательства в Ямало-Ненецком автономном округе в 2010 году (далее - Доклад 2010 года) и руководствуясь частью 3 статьи 24
Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа, Законодательное Собрание Ямало-Ненецкого автономного округа постановляет:
1. Одобрить основные положения Доклада
2010 года.
2. Считать, что в Докладе
2010 года системно оценивается состояние законодательного обеспечения основных направлений внутренней политики Ямало-Ненецкого автономного округа и определяются перспективы совершенствования законодательства и правоприменительной практики в соответствующих сферах общественных отношений.
3. Представить Доклад
2010 года Губернатору Ямало-Ненецкого автономного округа.
4. Направить Доклад
2010 года председателям палат Федерального Собрания Российской Федерации С.М.Миронову, Б.В.Грызлову, полномочному представителю Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе Н.А.Винниченко, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Д.Н.Ананьеву, Ю.В.Неелову, депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации А.И.Острягину, В.Н.Казарину, в Правительство Ямало-Ненецкого автономного округа, Главному федеральному инспектору по Ямало-Ненецкому автономному округу аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе А.М.Калиберде, в Суд Ямало-Ненецкого автономного округа, Прокуратуру Ямало-Ненецкого автономного округа, Управление внутренних дел Ямало-Ненецкого автономного округа, Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Ямало-Ненецкому автономному округу, главам муниципальных образований и в представительные органы муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе, в Избирательную комиссию Ямало-Ненецкого автономного округа, Счетную палату Ямало-Ненецкого автономного округа, Общественную палату Ямало-Ненецкого автономного округа, Уполномоченному по правам ребенка в Ямало-Ненецком автономном округе.
5. Комитетам и депутатам Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа использовать выводы и рекомендации Доклада
2010 года при осуществлении своей деятельности по правовому мониторингу и реализации полномочий Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа.
6. Опубликовать Доклад
2010 года в официальном издании Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа.
7. Направить данное Постановление для официального опубликования.
8. Настоящее Постановление вступает в силу со дня его принятия.
Председатель Законодательного Собрания
Ямало-Ненецкого автономного округа
С.Н.ХАРЮЧИ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ
ЯМАЛО-НЕНЕЦКИЙ АВТОНОМНЫЙ ОКРУГ
ДОКЛАД
О СОСТОЯНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В ЯМАЛО-НЕНЕЦКОМ АВТОНОМНОМ ОКРУГЕ В 2010 ГОДУ
ПРЕДИСЛОВИЕ
Российская Федерация - федеративное государство, субъекты которого в силу статьи 5 Конституции Российской Федерации равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Федерализм предполагает учет местных национальных, территориальных, климатических, ландшафтных и других особенностей. Учет этих особенностей происходит за счет нормирования специфических общественных отношений на уровне субъектов федерации. Региональное правотворчество усиливает гарантии прав и свобод личности, расширяет возможности демократического развития страны, помогает противодействовать коррупционным составляющим.
Вместе с тем региональное правотворчество предполагает определенную субординационность по отношению к федеральному с целью достижения единства правового пространства на территории всей страны и обеспечения ее целостности, а также единого государственного механизма, работающего на основе понятных для всех основных началах и императивных идеях для достижения постоянного прогресса нашего общества.
Однако регулирование общественных отношений на основе норм позитивного права, помимо своих положительных моментов, предполагает также наличие таких возможных негативных аспектов, как зарегулированность общественных отношений, а соответственно, и скованность действий субъектов права и правоотношений; внутренней противоречивости отдельных правовых предписаний друг другу; некачественное юридико-техническое изложение воли законодателя на языке права, что может привести к злоупотреблению своими полномочиями со стороны должностных лиц и многое другое. С целью предотвращения вышеобозначенных негативных сторон права необходим постоянный мониторинг нормативной базы по их выявлению и своевременному устранению.
Настоящий доклад основан на системном подходе к мониторингу действующего законодательства на территории Ямало-Ненецкого автономного округа (далее - автономный округ; ЯНАО). Подготовленный в четвертый раз, он отражает основные тенденции нормотворчества в субъекте Российской Федерации.
Системность подхода к мониторингу правового поля доказана принятыми в автономном округе Законом
автономного округа от 06.04.2006 № 13-ЗАО "О правотворчестве" (в ред. Законов ЯНАО от 02.12.2008 № 103-ЗАО, от 08.06.2009 № 38-ЗАО, от 01.03.2010 № 6-ЗАО, от 24.03.2010 № 34-ЗАО, от 07.04.2010 № 50-ЗАО, от 05.05.2010 № 53-ЗАО, от 25.05.2010 № 58-ЗАО, от 08.10.2010 № 85-ЗАО) и Законом
автономного округа от 08.06.2009 № 37-ЗАО "О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе".
Ежегодные доклады Законодательного Собрания автономного округа о состоянии законодательства автономного округа выступают одним из средств определения главных, приоритетных направлений законодательной политики на уровне субъектов Российской Федерации в целях оценки юридико-технического качества нормативной основы деятельности субъектов федерации, предложения возможных путей ее развития и для оценки эффективности реализации на практике законодательных положений (в том числе в деятельности исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления на соответствующей территории).
Решение задач мониторинга состояния законодательства автономного округа достигается в соответствии с Концепцией
мониторинга правового пространства в автономном округе, утвержденной постановлением Государственной Думы автономного округа от 20.06.2007 № 930, путем обеспечения функционирования и постоянного развития системы наблюдения за состоянием законодательства и правоприменительной практики, широкого применения научно обоснованных критериев оценки эффективности и качества нормативной основы публичного управления, инвентаризации и систематизации нормативных правовых актов автономного округа, а также отражения основных результатов этой деятельности в ежегодных публичных докладах.
Настоящий доклад, как и все предыдущие доклады, представляет собой научно-аналитический обзор основных направлений деятельности Законодательного Собрания автономного округа, осуществлявшейся в течение 2010 года. В числе таких направлений традиционно выделены следующие:
общая стратегия правового развития Ямало-Ненецкого автономного округа;
динамика развития правовых институтов гражданского общества и обеспечения политических прав граждан, которые проживают на территории автономного округа, а также связанных с данными институтами элементов политической системы автономного округа;
развитие законодательства в сфере социально-экономических отношений автономного округа, охватывающего такие вопросы, как: бюджетные отношения и отношения в области использования государственного имущества автономного округа; проблемы социальной защиты и социального обеспечения граждан; перспективные направления реализации законодательной политики в сферах инвестиций, инноваций, развития малого и среднего предпринимательства;
состояние законодательного обеспечения правоохранительной и правоприменительной деятельности, включая правовые элементы противодействия коррупции, обеспечения и защиты личных прав и свобод граждан, в том числе законодательное обеспечение гарантий прав коренных малочисленных народов Севера, проживающих на территории автономного округа.
Доклад составлен на основе изучения более 150 законов автономного округа, принятых в течение 2010 года, большинство из которых проанализировано с точки зрения сравнительной характеристики с действовавшими ранее юридическими документами и существующей нормативной основой по тому или иному вопросу с целью выявления динамики развития нормативной базы и возможных пробелов правового регулирования.
Доклад носит публичный характер, что позволяет всем желающим участникам общественно-государственной жизни ознакомиться с концентрированным отображением результатов законотворческой работы органов государственной власти автономного округа, дать им объективную оценку, увидеть тенденции дальнейшего развития окружного законодательства и постараться соизмерить их с собственными и общегосударственными приоритетами. Данный подход позволяет непосредственно реализовать в деятельности Законодательного Собрания автономного округа принцип открытости и доступности граждан участвовать в государственной жизни своего округа, возможность повлиять на ход развития автономного округа, вообще воспользоваться теми политическими правами, которые так долго декларировало наше законодательство, но никак не предоставляло реальных механизмов их осуществления.
Структура доклада предопределена его целью: дать объективную и всестороннюю оценку действующему законодательству автономного округа, а также наметить возможные перспективы его развития. По сложившейся традиции в начале доклада дается общая оценка стратегии правового развития автономного округа и отражается ее правовое опосредование на протяжении 2010 года. Далее, в экстрактном и систематизированном варианте отражается сначала нормативная основа, регулирующая тот или иной круг общественных отношений, а впоследствии основные достижения в правотворческой сфере автономного округа в течение 2010 года с выделением позитивных сдвигов и возможных проблем, которые необходимо разрешить.
Методологическая составляющая доклада детерминируется теми обстоятельствами, что правовая база автономного округа является конкретизирующим и дополнительным элементом механизма правового регулирования на территории всего федеративного государства, но с учетом местных традиций, обычаев, защитой национальных меньшинств, спецификой географического положения, климатическими условиями. Законодательство автономного округа выступает важным инструментом, способствующим реализации на территории автономного округа приоритетных задач социально-экономического и политического развития в рамках общенациональной стратегии. По этой причине анализ имеющегося законодательного материала автономного округа по традиции осуществлялся на основе следующих принципов и методологических установок:
проверка соблюдения пределов правотворческой компетенции в процессе принятия законов автономного округа на предмет выявления возможных случаев выхода органов государственной власти автономного округа за рамки предоставленных полномочий по осуществлению правового регулирования по вопросам, отнесенным к компетенции субъектов Российской Федерации;
иерархичное построение структуры законодательства автономного округа в вертикальной плоскости на предмет наличия юрисдикции того или иного органа автономного округа, принявшего нормативный акт;
внутренний анализ имеющихся законодательных актов в их соотношении на предмет выявления признаков неполной или недостаточной корреляции содержащихся в них положений, а также фактов закрепления в них взаимоисключающих, дублирующих либо нереализуемых на практике правил, при которых в рамках иерархического взаимодействия законодательных актов возникают или могут возникнуть коллизионные разночтения;
исследование структуры и содержания законов автономного округа на предмет соблюдения необходимых требований, предъявляемых к понятийно-категориальному аппарату нормативных актов с точки зрения правильности использования приемов юридической техники.
Необходимость построения исследовательской части настоящего доклада именно по данной методике основывается на объективных показателях определения качества нормативных актов, выработанных столетиями развития юридической техники. Качество законодательства любого уровня, как известно, обеспечивается путем соблюдения основных юридико-технических параметров при подготовке, принятии и реализации законодательных актов.
Исследовательская часть доклада в необходимых случаях дополняется оценкой деятельности исполнительных органов государственной власти автономного округа и органов местного самоуправления муниципальных образований автономного округа по реализации положений, содержащихся в соответствующих законодательных актах автономного округа.
В завершении доклада значимое место отведено оценке основных итогов и выявлению ключевых тенденций законотворческой деятельности в автономном округе. В заключении доклада формулируются необходимые рекомендации субъектам правотворчества автономного округа, отражающие важнейшие подходы к совершенствованию правотворческой деятельности в автономном округе в предстоящем периоде.
I. СТРАТЕГИЯ ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ
ЯМАЛО-НЕНЕЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА
Ямало-Ненецкий автономный округ - это одно из самых главных достояний нашего государства с его сырьевыми ресурсами. "Уверенное развитие экономики России, рост благосостояния страны невозможны без масштабного освоения богатейших природных ресурсов. Выполнение закладываемых в Энергетической стратегии России до 2030 года темпов и параметров увеличения добычи природного газа напрямую связано с освоением нового нефтегазодобывающего региона - полуострова Ямал. Альтернативы Ямалу нет!" - сказано на официальном сайте ОАО "Газпром". И в этих словах нет преувеличений. На сегодняшний день на Ямале добывается более 90% общероссийского газа и более 20% мировой добычи.
Вместе с тем развитие региона должно происходить в русле общероссийских приоритетов и реализации национальных программ. Каждый субъект Российской Федерации должен быть интегрирован в общенациональную политическую, экономическую, социальную и даже культурную сферы. Россия может и должна развиваться только как единый, сплоченный, национально и экономически развитый механизм, где все приоритеты вписываются в монистическую национальную стратегию - становление развитого, правового, демократического и социально ответственного государства.
В то же время необходимо учитывать специфику каждого субъекта федерации в отдельности. Так как все регионы имеют свои географические, национальные, культурные, климатические и другие особенности, их игнорирование нарушает автономность проживающих на территории региона народов, что может привести к неэффективному осуществлению государственных функций и неправильному расставлению приоритетов.
В особенности эти положения относятся к автономному округу, который является уникальным местом на всей территории России, где сочетаются неповторимая природа, громадное количество добычи энергетических ресурсов и, наконец, традиционные виды хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, проживающих на территории округа.
В связи с этим главными приоритетами автономного округа были и остаются следующие направления:
бережное отношение к уникальной природе, пристальное внимание к экологии региона, сохранение природной инфраструктуры;
развитие технологий по добыче углеводородного сырья, снижение затрат на его производство, увеличение темпов добычи природных ископаемых;
совершенствование наукоемких технологий, стимулирование инновационной активности в регионе, создание производственных комплексов;
создание благоприятного инвестиционного климата и привлечение капитала во всевозможные сферы экономики автономного округа;
поддержание коренных малочисленных народов, проживающих на территории автономного округа, в том числе их традиционной хозяйственной деятельности, способной вывести их на самоокупаемый уровень, сохранение уникальной культуры коренных малочисленных народов.
Все обозначенные цели, так или иначе, находят отражение в деятельности государственных и муниципальных органов власти автономного округа на протяжении многих лет. Не является исключением и законодательное опосредование данных общественных отношений со стороны Законодательного Собрания автономного округа в 2010 году.
Главными базовыми документами, определяющими стратегическое развитие автономного округа, выступают Конституция Российской Федерации и Устав
(Основной закон) Ямало-Ненецкого автономного округа. Они определяют основополагающие идеи, императивные начала, положенные в основу структуры и деятельности органов публичной власти автономного округа, а соответственно, и всего нормативного и правового массива Ямала.
Необходимо отметить, что в автономном округе начиная с 2009 года сложилась определенная стабильность в вопросах стратегического развития региона и принципов определения окружных ориентиров на будущее. Так, в автономном округе продолжают действовать такие нормативные документы в этой сфере, как:
Закон
автономного округа от 25.12.2008 № 121-ЗАО "О прогнозировании, стратегическом и программном планировании социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа" (в ред. Законов ЯНАО от 08.06.2009 № 38-ЗАО, от 18.12.2009 № 110-ЗАО, от 23.12.2010 № 140-ЗАО);
Закон
автономного округа от 02.12.2008 № 106-ЗАО "Об организации и ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов Ямало-Ненецкого автономного округа" (в ред. Законов ЯНАО от 05.04.2010 № 45-ЗАО, от 08.10.2010 № 102-ЗАО);
упомянутый нами ранее Закон
автономного округа от 08.06.2009 № 37-ЗАО "О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе" (в ред. Закона ЯНАО от 25.06.2010 № 72-ЗАО).
Согласно Закону
"О прогнозировании, стратегическом и программном планировании социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа" стратегия автономного округа составляется с целью законодательного закрепления долгосрочных, качественно определенных и обоснованных направлений развития автономного округа, системы стратегических целей и важнейших направлений (приоритетов) социально-экономической политики органов государственной власти автономного округа по обеспечению социально-экономического развития автономного округа в долгосрочном периоде и решению проблем экономики и социальной сферы автономного округа. Стратегия строится на основе Стратегии национальной безопасности Российской Федерации (на сегодняшний день утверждена Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537), Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации (на сегодняшний день утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р (в ред. распоряжения Правительства Российской Федерации от 08.08.2009 № 1121-р), долгосрочного прогноза социально-экономического развития автономного округа и иных стратегических документов, определяющих национальные стратегические приоритеты.
На основе данных документов основными стратегическими задачами для автономного округа должны являться:
развитие демократии и гражданского общества, повышение конкурентоспособности экономики;
обеспечение незыблемости конституционного строя, территориальной целостности Российской Федерации;
превращение автономного округа в часть мировой державы, деятельность которой направлена на поддержание стратегической стабильности всей страны.
Продолжает также работу в плане определения состояния законодательства автономного округа упомянутый нами мониторинг правового пространства на основании Законов о мониторинге
и "Об организации и ведении регистра
муниципальных нормативных правовых актов Ямало-Ненецкого автономного округа", последний также претерпел некоторые изменения и дополнения. Они коснулись, прежде всего, интеграции регионального регистра нормативных актов с регистром Министерства юстиции Российской Федерации с использованием информационной системы в соответствии с едиными форматами, классификаторами, словарями, справочниками и протоколами обмена. Данные дополнения, несомненно, способствуют универсальности учета нормативных актов, а соответственно, и повышению качества их систематизации.
Помимо мониторинга правового пространства, в целях "обобщения и систематизации информации, необходимой для оценки, анализа, прогноза состояния и динамики нормативных правовых актов автономного округа и практики их применения с целью выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников правотворческой деятельности, должностных лиц органов государственной власти автономного округа, институтов гражданского общества, граждан" в округе действует и мониторинг правоприменительной практики автономного округа на основании распоряжения
Губернатора автономного округа от 2 апреля 2009 г. № 36-Р.
Все это говорит о комплексном подходе государственных органов автономного округа к стратегическому планированию его развития, ибо невозможно строить научно и практически обоснованные прогнозы без достаточных знаний текущего состояния дел, что и обеспечивается посредством проведения различных видов мониторинга.
Как уже указывалось в предыдущем аналогичном докладе
, перечисленные акты гарантируют участие общественности, предпринимательского сообщества, институтов гражданского общества в стратегическом планировании развития автономного округа. "Привлечение к обсуждению проектов стратегии и программы развития автономного округа широкого круга представителей различных социальных и экономических групп населения не только является своеобразным лакмусом, указывающим насколько верно воспринимаются и осмысливаются властью реальные проблемы повышения качества жизни людей, но и позволяет затем, на стадии реализации названных программных документов, обеспечить решениям органов государственной власти автономного округа и муниципальных органов наиболее прочную опору на общественное мнение".
Одним из ключевых документов, определяющих дальнейшее развитие автономного округа, остается Стратегия
социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа на период до 2020 года, утвержденная постановлением Законодательного Собрания автономного округа от 09.12.2009 № 1990. На протяжении 2010 года она не претерпела каких-либо изменений, что говорит о юридико-техническом качестве исполнения правовых норм, они носят в основном программно-целевое значение, что и требует характер подобных источников.
Напомним также, что с 2009 года полномочия по утверждению целевых программ автономного округа закреплены за Правительством автономного округа. Реализация такого порядка, как отмечалось в предыдущем докладе и подтвердилось в практической деятельности, в условиях посткризисного периода "позволила высшему исполнительному органу автономного округа более оперативно реагировать в ходе организации исполнения целевых программ на изменяющиеся внешние и внутренние условия осуществления программных мероприятий".
На основании этого и в целях развития и реализации законодательства автономного округа, а также дальнейшего совершенствования систем прогнозирования и стратегического планирования Правительство автономного округа приняло программу
"Развитие системы прогнозирования и стратегического планирования социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа на 2010 - 2012 годы" (утверждена постановлением Администрации ЯНАО от 11.11.2009 № 605-А (в ред. постановления Администрации ЯНАО от 18.02.2010 № 85-А и постановления Правительства ЯНАО от 27.01.2011 № 40-П).
Изменения, вносимые на протяжении 2010 года в указанное постановление, говорят о коррекции развития Ямала только на уровне исполнительных органов власти, которые как раз и обязаны оперативно реагировать на изменяющиеся общественные отношения.
Все существующие документы округа, определяющие его программно-целевое развитие, естественно, опираются на общероссийские приоритеты. И в этой связи ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, а также ежегодные доклады Губернатора автономного округа о положении дел в Ямало-Ненецком автономном округе играют важную роль в формировании приоритетов стратегии правового развития автономного округа.
Учитывая данные обстоятельства, дальнейший вектор развития автономного округа неразрывно связан с актуализацией внимания в областях, имеющих неразвитое состояние в автономном округе. К ним прежде всего относятся приоритеты в сфере повышения энергоэффективности экономики и снижения затрат предприятий и, самое главное, по оплате услуг жилищно-коммунального хозяйства, как отметил Президент России Д.А. Медведев в своем последнем послании. Главными приоритетами округа были и остаются направления в сфере повышения качества жизни населения и выполнение социальных обязательств перед гражданами. Особенно болезненными остаются вопросы жилищного строительства и запущенность жилфонда. Другим значимым направлением является газификация. "Многие не верят, что на Ямале, в газовой кладовой России, есть негазифицированные поселения. Однако это так. И решение этой проблемы - приоритетное", - сказал Губернатор автономного округа Д.Н. Кобылкин в своем докладе
о положении дел.
Подтверждением социальной направленности дальнейшего развития округа является увеличение в 2011 году фонда надбавок и доплат всем работникам бюджетной сферы с пятнадцати до тридцати процентов, что также было отражено в докладе
Губернатора.
Следует еще раз подчеркнуть и то обстоятельство, что с 2009 года в округе успешно функционирует метод социально-экономического прогнозирования и программно-целевой метод управления теми или иными сферами общественной жизни. Именно необходимость программного метода ведения дел была еще раз подчеркнута в бюджетном послании Президента, который сказал, что для "разработки долгосрочной бюджетной стратегии потребуется расширение горизонта и повышение надежности экономических прогнозов, которые должны быть основаны на разумных оценках конъюнктурных параметров и макроэкономических показателей, зависящих от бюджетных расходов". Программно-целевой метод позволяет органам государственной власти, а также органам местного самоуправления эффективно выполнять возложенные на них задачи не просто в хаотичном порядке, а на основе продуманной и утвержденной стратегии правового, социального, экономического и культурного развития Ямала. Данные меры способствуют повышению качества управления человеческими и материальными ресурсами, закладывают будущую инфраструктуру округа и наращивают его производственный потенциал вне сырьевой политики.
Подводя итоги анализу правовой стратегии дальнейшего развития автономного округа, можно с уверенностью говорить о сформировавшейся системной правовой основе, функционирующей уже более двух лет, которая и определяет стратегические направления деятельности автономного округа. К числу основных достижений Ямала в этом отношении относится систематический мониторинг правового пространства, утвержденная стратегия социально-экономического развития автономного округа. Есть, конечно же, и определенные болевые точки, которые предстоит решать, однако это только свидетельствует о проводимой в округе работе по их выявлению и приложению всяческих усилий в их решении. Поэтому в целом правовая основа стратегического развития на сегодняшний момент по сравнению с 2009 годом не претерпела существенных новшеств и это правильно, так как стратегические документы, определяющие векторы будущего развития на несколько поколений вперед, должны отличаться особой стабильностью и статичностью, в этом и состоит их главное предназначение.
Традиционно главными вопросами в развитии региона выступают экономические отношения, которые, прежде всего, связаны с бюджетными отношениями и с бюджетным процессом. Поэтому сфера финансовой политики автономного округа не была проигнорирована Законодательным Собранием. Для дальнейшего развития автономного округа были приняты все необходимые документы в сфере бюджетных отношений. Оценивая уровень активности законодательного органа в этой сфере, можно его признать оптимальным. Более того, в автономном округе уже сложилась добротная, целостная нормативно-правовая база по рассматриваемому блоку вопросов, и ее совершенствование должно идти по пути уточняющего и корректирующего характера. Именно стабильность отношений, а особенно в вопросах финансов, делает округ привлекательным для инвестиций, притока капитала и развития бизнеса. Все это говорит о необходимости и в дальнейшем поддерживать стабильность финансово-правовых отношений автономного округа.
Особого внимания заслуживает рассмотрение вопросов экономического регулирования в автономном округе, ввиду необходимости стимулирования инновационной и инвестиционной политики в условиях всеобщей модернизации экономики страны. Это главные приоритеты нашего государства на современном этапе, а значит и субъектов Федерации. Ибо невозможно эффективно модернизировать экономические сферы страны без участия его субъектов, а тем более такого субъекта, как Ямало-Ненецкий автономный округ, который был и остается гарантией стабильности России.
Проведенный анализ законодательной ситуации и законодательной активности представительного органа государственной власти автономного округа дает неравнозначное представление о правотворческой работе. Так, законодательное опосредование общественных отношений в области финансово-правового регулирования, как и в прошлые годы, соответствовало компетенции автономного округа как субъекта Федерации, выступало единым блоком финансово-правовой политики России, было направлено на реализацию приоритетных направлений государственной деятельности страны как целостного механизма в сфере экономики и социальных обязательств. Учет же специфики региона и защита национальных меньшинств позволили эффективно реализовать предоставленную автономию субъекту в регулировании экономических вопросов. Однако необходимо больше уделять внимания вопросам снятия административных барьеров. Что касается регулирования вопросов инвестиционной и инновационной политики, то, к сожалению, необходимо констатировать ее не совсем удовлетворительный характер, тем более, что округ обладает достаточными ресурсами, способными обеспечить качественный подъем этой части экономики. Этого требуют обстоятельства времени, общая программа действия всего государства, ну и, наконец, Президент Российской Федерации. Кроме того, прослеживается и стагнация законодательной активности в области регулирования отдельных видов хозяйственной деятельности.
Нельзя обойти стороной и вопросы социальной стратегии развития региона. Автономный округ всегда уделял особое внимание поддержанию благоприятного социального климата в регионе. В то же время в целом социальную активность законодателей в 2010 году можно признать хорошей и отвечающей требованиям времени. Однако в различных сферах социальных отношений она была неодинакова. Например, нормирование жилищных вопросов автономного округа было посредственным, что не может качественно отразиться на социальных обязательствах автономного округа перед гражданами на фоне того, что основные программы обеспечения жильем закончили свое действие в 2010 году. Это, соответственно, требовало от законодателей либо их пролонгацию, либо принятие новых. Хотя справедливости ради, нельзя упрекнуть депутатов в полном игнорировании данного вопроса, напротив, в округе уже существовала достаточно разработанная система нормативных актов, которые находились в поле зрения депутатов.
Напротив, анализ нормативного поля в сфере социального обеспечения, социальной поддержки и социального обслуживания говорит о плодотворной и полноценной работе законодательного органа государственной власти. Принятые и действующие нормативные документы автономного округа имеют большую социальную направленность, а проведенная работа законодателей в 2010 году была направлена на кодификацию отдельных актов, что, несомненно, способствует повышению юридико-технического содержания источников права, а соответственно, и повышению качества эффективности правового регулирования общественных отношений в рассматриваемой области. Не обошли стороной депутаты и новые области социального обеспечения, урегулировав их посредством принятия новых юридических документов.
С такой же высокой положительной оценкой можно охарактеризовать и состояние законодательства автономного округа по вопросам охраны семьи, материнства, отцовства, детства и регулированию молодежной политики. Законодатели Ямала в 2010 году свои усилия в этой области направили в основном на меры экономического стимулирования семьи, материнства, отцовства и детства, а также на социальную поддержку наиболее уязвимых категорий граждан - детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и их опекунов. Несомненно, данные шаги оправданы, так как социальная функция государства заключается, прежде всего, в поддержке тех, кто, уже или еще, не может обеспечить себя самостоятельно.
Анализ же окружного законодательства в сфере образования, здравоохранения и культуры, а также в области трудовых отношений говорит о действии программно-целевого метода регулирования указанных отношений, о чем свидетельствуют незначительные изменения, которые были проведены в 2010 году, а также достаточно обширная и разветвленная основа законов, дополненных во многих случаях подзаконными актами. Все в совокупности обеспечивает эффективное правовое регулирование данных общественных отношений.
Завершается обзор анализом законодательной регламентации правоохранительной и правоприменительной деятельности, защиты личных прав и благополучия человека и гражданина, так как вопросы достижения правопорядка и обеспечения законности традиционно остры для российского государства, а в особенности в сфере противодействия коррупции.
Рассмотрение правового поля в указанной сфере оставляет положительные впечатления. Вопросы законодательной охраны прав и свобод граждан в автономном округе имеют устоявшийся характер и нацеленность на обеспечение прав граждан на благоприятную окружающую среду, доступ к природному достоянию, защиту от пожаров, чрезвычайных природных и техногенных ситуаций. Однако, к сожалению, не совсем положительный уровень развития правотворчества можно наблюдать в вопросах борьбы с коррупцией.
В заключение исследования нормативного поля автономного округа можно отметить наличие хорошей законодательной основы, гармонично детализированной в поднормативных документах. Динамика правового развития в 2010 году может быть оценена положительно, с учетом общероссийских приоритетов, но вместе с тем и спецификой региона.
Законодатели постарались усовершенствовать уже имеющуюся правовую базу посредством увеличения социальной направленности в политике региона, гарантированности прав и свобод граждан, в том числе и коренных малочисленных народов, проживающих на территории региона. Все это стало возможным и благодаря осуществляемому мониторингу правового пространства уже на протяжении нескольких лет.
IV. РЕКОМЕНДАЦИИ СУБЪЕКТАМ ПРАВОТВОРЧЕСТВА
ЯМАЛО-НЕНЕЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА
Проведенная своеобразная ревизия нормативного материала автономного округа, а также динамика его развития в 2010 году не являются самоцелью действующего в округе мониторинга правового пространства. Главным лейтмотивом подобного рода мониторинга всегда выступала и выступает необходимость дальнейшего совершенствования системы права, в нашем случае на региональном уровне.
Поэтому анализ нормативного состояния автономного округа и предварительные его итоги позволяют, помимо учета существующего пространства, сформулировать необходимые рекомендации по совершенствованию действующих в автономном округе юридических документов.
Одним из главных предложений по совершенствованию законодательства автономного округа остается необходимость его систематизации в основном посредством кодификации. Несомненно, законодатели во многом постарались учесть данное замечание в 2010 году, что не раз отмечалось в настоящем докладе по ходу анализа того или иного юридического документа. Но тем не менее полностью осуществить идею кодификации не удалось. А вместе с тем такие области, как обеспечение политических прав и свобод граждан, охрана прав и свобод коренных малочисленных народов Севера, проживающих на территории автономного округа, социальная и экономическая сфера, правоохранительная деятельность и в особенности регламентация деятельности органов государственной власти автономного округа, накопили немало однородных документов, которые могут и должны быть кодифицированы. Например, уже давно назрела острая необходимость в принятии закона автономного округа о статусе коренных малочисленных народов, проживающих на территории автономного округа.
Именно кодифицированные акты помогают обобщить имеющуюся нормативную основу, привести ее к единому знаменателю, а сам процесс кодификации способствует выявлению пробельных и болевых точек в регулируемой области. Качество правового регулирования, как показывает практика, посредством кодифицированных актов возрастает в несколько раз.
Несомненным приоритетом остается развитие правовой культуры в автономном округе, а значит, и развитие правосознания. Ведь исполнение правовых предписаний во многом определяется не только их совершенством, а отношением к ним со стороны населения. В связи с этим необходимо принимать, в том числе и на законодательном уровне, меры по профилактике различных видов дефектности правосознания, в том числе и среди должностных лиц органов государственной и муниципальной власти автономного округа.
Определяя приоритетные направления реализации законодательной политики на предстоящий период, как и ранее, что отмечалось еще в предыдущем докладе, необходимо "уделить повышенное внимание вопросам обновления существующих законодательных актов окружного уровня, принятых по различным аспектам регулирования экономической сферы. Явно запаздывающим в развитии видится блок окружного законодательства в области стимулирования инвестиций и инновационной активности", жилищных отношениях, образовательной и научной деятельности, антикоррупционной сфере.
В качестве еще одной рекомендации можно отметить необходимость совершенствования или наращивания законодательства в сферах, определенных Президентом России и Губернатором автономного округа как приоритетных в предстоящем периоде. Из изложенного в послании Президента и ежегодном докладе
Губернатора основными для автономного округа направлениями, которые нуждаются в правовом опосредовании, являются следующие:
модернизация, повышение энергоэффективности экономики и, самое главное, в сфере жилищно-коммунального хозяйства;
забота о будущих поколениях, в частности, посредством регионального стимулирования рождения третьего и последующего ребенка, бесплатного выделения земельных участков под строительство жилого дома или дачи, реконструкции старых и строительства новых детских садов, отвечающих современным требованиям, стимулированию программ, направленных на снижение курения, наркомании, алкоголизма;
правовое закрепление кризисных центров для оказания помощи в случаях семейного насилия;
минимизация негативного воздействия на окружающую среду;
оптимизация системы оказания государственных и муниципальных услуг, в том числе законодательного введения ответственности должностных лиц за нарушение сроков оказания государственных услуг, а также за несоблюдение процедур, предусмотренных соответствующими административными регламентами;
принятие внятной программы улучшения инвестиционного климата и создания новых, высокопроизводительных рабочих мест на основе так называемых лучших региональных практик;
борьба с коррупцией;
усовершенствование политической системы;
развитие местного самоуправления.
Кроме того, в свете последних событий, явная недостаточность нормативной основы автономного округа наблюдается в сфере предотвращения и борьбы с экстремизмом. Конечно, автономный округ в принципе не был опасным в этой области, хотя на его территории, как нигде, происходит смешение различных наций, народностей и даже этносов. Однако лучшее лечение - это профилактика, и в этой связи возможности законодателя округа в сфере развития правового воспитания, информирования граждан, стимулирования различных программ в борьбе с экстремизмом могли бы сыграть важную роль для недопущения проявления этого социально опасного зла на территории автономного округа.
И последнее. Не раз отмечалась необходимость привлечения к обсуждению основных, проблемных аспектов народных масс, институтов гражданского общества, так как цель любого правотворческого процесса и другой деятельности государственных органов - это улучшение жизни каждого человека, а соответственно, и всего региона в целом. В некоторых случаях такая задача в 2010 году частично законодателями уже была реализована, однако предпринимаемые меры не совсем достаточны. Вместе с тем гласность и открытость, а также возможность повлиять на политические процессы в регионе со стороны населения являются одним из ключевых методов решения различных проблем. Это и борьба с коррупцией, правонарушениями и даже преступлениями, повышение доверия к власти, а значит и поднятие уровня правосознания. В связи с этим необходимо обеспечить не только обсуждение различных законопроектов с населением автономного округа, но и повысить доступность ознакомления с уже существующими актами, в частности, путем внедрения информационно-поисковых систем нормативных документов на официальном сайте автономного округа.
Все внесенные предложения способны повысить качество не только действующей нормативной основы, но и самого правотворческого процесса, хотя, как уже отмечалось, законодательство автономного округа во многих аспектах отличается высоким качеством исполнения как с точки зрения юридико-технической стороны, так и содержательной. Однако, как известно, нет предела совершенству, тем более в вопросах правового регулирования, которое нуждается в постоянном тонусе в связи с перманентными изменениями и тем более появлением общественных отношений, подлежащих регулированию.
Все сказанное позволяет говорить о том, что совершенствование законодательства автономного округа в будущем посредством учета представленных замечаний и предложений, несомненно, будет способствовать эффективному развитию и России, и автономного округа.
